丁霖：论法律秩序视角下环境法典总则一般规定的构建

编者按：全国人大常委会将“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”列入2021年立法工作计划，北大法律信息网现隆重推出“聚焦环境法典”专题，陆续推送环境法典编纂研究系列最新成果，敬请期待。

作者简介：丁霖，中国人民大学环境学院讲师，师资博士后。

来源：北大法宝法学期刊库《苏州大学学报（法学版）》2021年第4期。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：秩序居于法律价值的首位，法律应维护秩序的一致性、稳定性。环境法典的编纂是对现有环境法律规范的重述，应该实现对现有生态环境法律秩序的优化。从法律秩序稳定性视角分析，环境法典总则一般规定具有承接宪法、衔接现行环境法，确定法典所维护的生态环境法律价值，为环境法典各分编的编纂提供设定依据和基本框架的功能。为此，环境法典一般规定应对宪法秩序与生态文明建设中形成的新生态环境法律秩序予以确认和维护，并以一般规定所应具备的统贯性、价值指引性与独立性为特征继受与发展现行《环境保护法》和环境单行法的总则框架进行规范构建。具体而言，环境法典一般规定应以立法目的确定我国生态文明建设目标，以及社会、经济、生态三位一体可持续发展的价值追求，并以基本原则对这一价值追求予以展开；以适用范围中“生态环境”定义的重建实现对生态价值与生态整体性秩序的维护；以国家环境保护义务为主线、多元主体法律关系为框架构建基本环境义务条款、公民环境权利条款，并以国家的环保财政支持、环境宣传教育、全球环境治理三个条款初步具体化国家的环境保护义务。

关键词：环境法典；一般规定；法律秩序；可持续发展

目 次：

一、法律秩序视角下环境法典一般规定的功能

二、环境法典一般规定对生态环境法律秩序的确认与维护

三、法律秩序稳定性下环境法典一般规定的框架构建

四、环境法典一般规定的规范构建

五、结论：环境法典一般规定对总则编其他条款以及分则各编的映射

2020年11月27日全国人大常委会2021年度立法工作计划明确提出研究启动环境法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。环境法典编纂是环境法学者的使命担当。对于是否编纂以及如何编纂环境法典，环境法学界基本达成共识，希望通过环境法典实现环境法的体系化完善，并选择“适度法典化”之路，为环境法典编纂确定了基本方向。法律对秩序的确定和维护是法律的首要价值。环境法典也承载着确定和维护环境法律秩序的价值追求。但是，同一领域的新法出台必然会对该领域已有“旧法”所形成的法律秩序有所调整，或优化，或动摇。环境法典的编纂，并非在现有环境法律体系之外另起炉灶，而是在我国现行法律体系以及我国现行环境立法基础上对环境法的体系化。因而，对于现有环境立法而言，环境法典作为新法，可能会对“旧法”进行吸收、调整、修改或创新。那么，环境法典编纂如何实现对现有环境立法的平稳过渡，如何继承现有环境立法，以保持环境法律秩序，如何优化现有环境立法，以实现环境法律秩序的更新，是环境法典编纂需要统筹考虑的重要问题。

一、法律秩序视角下环境法典一般规定的功能

一般规定，即一部法律或法典之中内容上最具一般性的条款，体系上是总体的统领整部法律或法典的基础性条款。例如我国《民法总则》中的“基本规定”，《德国环境法典》（1998年专家草案版）总则的第一章“一般规定”，《爱沙尼亚环境法典总则》的第一章“一般规定”，《法国环境法典》第一卷共同规定中的第一章“总则”，以及《意大利环境法典》第一部分“一般规定和基本原则”。这些作为总则中的总体性规定的条款，均为一般性的规定。从立法技术层面分析，一般规定承载着法典总则的统领功能。“总则+分编”的结构是国外环境法典编纂所采用的框架，而总分的结构也是我国环境立法所常用的框架。“总则+分编”的结构有利于实现环境法典体系化、科学化，提高法典的内在统一性和可操作性。一般规定作为一般性、总体性规定，是作为环境法典总则的组成部分而展开的。因而，一般规定具有总则的一般功能，即统领环境法律规范，成为环境法典的“总纲”。但同时，一般规定也承载着确定和维护环境法典所调整法律秩序的功能。

法学理论范畴，法律秩序具有两层含义，“其一，是由法律建构起来的社会秩序，即依据法律对社会实施有效治理所形成的社会秩序。其二，法律运行的秩序，即立法、执法、司法、守法过程中所形成法治秩序。”法律秩序价值的追求，是通过法律确定和维护法律秩序的稳定性、一致性。张文显指出，“秩序意味着某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规范性、进程的连续性、未来的可预测性。”周旺生也认为，法所确立和维护的秩序，是表现出确定性、一致性、连续性的，具有特殊强制力的一种社会状态。谢晖也指出，“法律秩序的外在特征是适时性、文化性、稳定性和公共性。”美国法学家博登海默认为，秩序是“指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。可见，法律秩序的稳定性、一致性是其基本特征。从法律秩序视角分析，环境法典的编纂、颁布与实施不能扰乱我国现有法律秩序的稳定性与一致性，而是要进一步维护法律秩序的稳定。

（一）环境法典一般规定的整体“承上”与“衔下”功能

作为统领环境法典的一般规定，从法律秩序整体性分析而言，具有“承上”与“衔下”的功能。“承上”即承接上位法，即环境法典一般规定需要做好对宪法所确立的环境目标的落实，实现对宪法所确立的环境法律秩序的具体维护。2018年，习近平新时代中国特色社会主义思想入宪并成为宪法的最新指导思想，“重构了中国现行宪法的指导思想”，2018年的修宪是对“新宪法秩序”的规范性确认。2018年修宪将“美丽中国”与“生态文明”纳入序言中，成为“新宪法秩序”的重要内容，也将引领生态环境领域法律秩序的重构。《民法典》也通过“确认宪法的价值位阶秩序”“巩固宪法上国家基本制度”和“积极回应宪法共识”回应宪法秩序。因而，环境法典编纂处于“新宪法秩序”时代，需要对构成“新宪法秩序”内容的环境宪法予以进一步确认和展开，从规范意义上也应当与作为根本大法的宪法条款相承接。

“衔下”即通过环境法典继承环境法律秩序原则性内容，实现环境法典与现行环境立法的交接与平稳过渡，维护环境法律秩序的一致性与稳定性。法律的修订抑或是新法的出台，并非对以往法律秩序的颠覆，而是让原有法律秩序中出现的无序状态逐步变为有序，实现法律秩序的进化。例如新中国成立后宪法的历次修改，是在根本法原则保持不变，即本体、组织、权利原则不变的基础上，通过具体的宪法规范体系的不断变迁，即执政路线、实践重点与制度架构的改变，来实现宪法秩序的更新。民法典的出台是对我国民法秩序的优化。《民法总则》的通过与公布是我国进行法典编纂尝试的成功案例。《民法总则》继受了原《民法通则》的体系、理念和基本框架。虽然江平先生在总结比较《民法总则》与《民法通则》之后，认为《民法总则》“继受精准，创新不足”。但不可否认的是，《民法总则》对《民法通则》的继受，是《民法总则》对民法秩序核心的、原则性内涵的保留，也是我国法律秩序稳定性的体现。因此，环境法典也需要与环境法律秩序相衔接，实现法律秩序的平稳进化。而这一“承上衔下”的任务，主要通过对法律秩序核心与原则的保留实现，具体从规范性上需要通过“一般规定”予以实现。

（二）环境法典一般规定的内部“立意”与“破题”功能

从环境法典所维护的法律秩序内部分析，环境法典一般规定承载着“立意”与“破题”的功能。“立意”即通过一般规定确定环境法典所维护的法律秩序价值。我国现有环境法律体系以《环境保护法》为基本法，其他环境单行立法并行。而从立法目的分析《环境保护法》及环境单行法所追求的价值目标，2014年以前的环境立法中，均以社会经济的可持续发展为目标追求。2014年《环境保护法》修订将“推进生态文明”写入立法目的，彰显了对生态环境本身价值的追求。此后修改或制定的多部环境单行法均将生态可持续发展的内涵写入立法目的，但仍有《草原法（2021年修正）》《噪声污染防治法（2018年修正）》《节约能源法（2018年修正）》等仅注重追求社会经济的可持续发展。可见，在生态环境法律秩序之中存在着社会经济与生态环境可持续发展追求的不同侧重，而当两者冲突时其价值位阶怎样确定以及如何在生态环境领域形成统一的价值追求，则是环境法典一般规定所承担的重要任务。同时，《环境保护法》确定了法律所调整的“环境”的定义，即“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”确立了以人为中心的环境法律秩序。在我国生态文明入宪，建设生态文明的新时期，环境法律秩序的内涵在不断地扩大，在人类社会可持续发展的基础上，人与自然和谐共生的生态可持续发展也成为环境法律秩序的重要内容。因而，环境法典一般规定也需要对环境法律秩序新的内容通过“生态环境”定义的发展予以确认。

“破题”即通过一般规定，为各分编的设定提供依据与基本框架，为环境法典各分编的编纂提供“破题”之路引。一般规定为总则中的重要组成部分，是可以适用于生态环境各个领域的抽象、普通规范。我国环境单行法律可以分为“规范污染控制、规范单项资源利用和生态保护三类”。环境法典是否以及如何吸纳我国环境法律体系中这三类法律制度与法律规范，需要总则一般规定提供解决方案，包括吸纳的范围、标准等的确定。环境法典一般规定的确定，将为后续环境法典分编的展开提供核心概念的起点、划定适用范围的界限，以及明确法律关系的主线。同时，环境法典分编的展开逻辑也需围绕一般规定中所确立的环境法典基本范畴来确定，由此将分散在各分编的法律规范予以串联，实现体系化。

二、环境法典一般规定对生态环境法律秩序的确认与维护

环境法典一般规定承载着“承上”“衔下”“立意”“破题”之功能，这些功能的呈现以对生态环境法律秩序的确认与维护为核心。环境法典一般规定通过确认生态环境法律秩序的价值追求，为维护该法律秩序搭建基本框架，实现上述功能，有助于编纂具有统一法律秩序目标的环境法典，更有助于日后环境法典的审议和实施，实现生态环境法律秩序的更新。环境法典的编纂处于“新宪法秩序”时代，也是生态文明建设取得一定成果的时期。那么环境法典一般规定具体规范的构建需要进一步考虑，应该将哪些新的生态环境秩序予以法律确认，有哪些新的维护生态环境法律秩序的方式需要实现法律化。

（一）对宪法秩序中生态环境秩序的确认与维护

2018年《宪法》第五次修订，将“生态文明”与建设“美丽的社会主义现代化强国”写入宪法序言，并对国务院的职权进行了修改，明确国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。可以说2018年《宪法》修正案，将“美丽中国”入宪，形成了整体性环境宪法规范体系。在“美丽中国”统领下，我国已经形成“根本任务规范—纲领性规范—规则性规范”的结构合理、效力差序的环境宪法规范体系。这一宪法规范体系也是“新宪法秩序”构建生态环境秩序的基础和准则。

1.环境法典一般规定对生态文明的确认与展开

“宪法序言作为一国宪法的灵魂，其叙说内容及叙说方式常被认为是管窥一国宪法精神实质的关键。”我国宪法序言具有多个价值要素，这些价值要素按照特定结构和机制形成一个价值系统和价值过程，其中“美丽”是我国宪法价值构造的重要组成部分。这一价值构造将影响宪法秩序的构造，具有“整合法律体系、约束宪法修改、指导宪法解释、规制宪法变迁和引领宪法评价等功能。”“生态文明”与“美丽”写入宪法序言，确立了宪法秩序之下生态环境秩序所追求的目标——“美丽”，确立了这一秩序的实现与维护方式——“生态文明”。在“新宪法秩序”之下，环境法典的编纂也需进一步确认和维护宪法为生态环境法律秩序确立的目标与手段。因而，环境法典一般规定中应当确认以“美丽”为目标，“生态文明”为手段的生态环境秩序价值。

“美丽”的价值目标，是人与自然和谐共生的追求，其中暗含的是“新宪法秩序”对人类经济社会与生态环境可持续发展的追求。1987年世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》，将可持续发展定义为：“既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其自身需求的能力。”1992年6月联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，围绕环境与发展这一主题，通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》《21世纪议程》《关于森林问题的原则声明》三项文件，标志着环境保护从“斯德哥尔摩”走向“可持续发展”新时期。1994年为履行我国政府对《21世纪议程》等文件的庄严承诺，国务院批准了《中国21世纪议程》，提出了可持续发展总体战略与政策，确立要走一条社会可持续发展、经济可持续发展、资源的合理利用与环境保护的道路。然而，这一时期的可持续发展，主要目标仍然在于社会与经济的可持续，而环境问题仅为影响社会经济可持续的一个因素，提供发展动力、维系发展质量，并寻求发展公平。直至2015年9月联合国可持续发展峰会通过成果性文件《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，以连贯和全面的方式解决可持续发展中的社会、经济和环境问题为理念，将环境目标作为与社会、经济目标同等重要的可持续发展支柱。以“美丽”为指引下的环境法典，其一般规定所确立的价值目标也应是涵盖社会、经济、生态环境“三位一体”的可持续发展。

“生态文明”为生态环境秩序的稳定提供了实现“三位一体”可持续发展的方法论。环境法典一般规定可据此确定生态环境法律秩序中不同价值的位阶，确定不同价值冲突的解决方案。首先，生态文明强调尊重自然、重视生态价值。2013年习近平总书记在党的十八届三中全会上提出“山水林田湖是一个生命共同体”，科学阐释了生态环境要素之间的关系。环境要素以及环境与生态之间并非完全割裂的关系，而是相互依存、相互联通，牵一发而动全身的关系。人们对自然的开发利用应当建立在尊重生态系统整体性、系统性的基础之上，建立在尊重自然规律、尊重生态本身价值的基础之上。因此，一般规定的构建也需要体现生态价值，重视综合性、整体性的生态环境。其次，生态文明要求正确处理人与自然的关系。人与自然的关系贯穿于人类历史，自然界是客观存在的，人类社会的发展依赖于自然界，但人又不是消极地依附于自然界，人能够能动地认识自然界并改造自然界，并且这种能力会随着科学技术的发展而增强。然而，若人类无限度地开发、破坏自然，将遭受自然的反噬。早在2005年时任浙江省委书记习近平提出“绿水青山就是金山银山”，随后不断发展完善形成了“既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的“两山”论断。“两山”论科学阐释了环境保护与经济发展之间的关系，为正确处理人与自然关系提供了明确的方法论指引。因此，环境法典一般规定也需要进一步确认社会经济发展与生态环境之间的关系，以解决经济社会发展与生态环境之间的潜在冲突，维护宪法所规范生态环境秩序的稳定。

2.环境法典一般规定对宪法规定国家义务的落实

宪法秩序的核心是“人民主权”“以人为本”。2018年修宪将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入序言，成为最新的指导思想。宪法指导思想是“宪法的核心与灵魂”，是“宪法实践和宪法解释的基本依据”。“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的新时代我国社会主要矛盾”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一。在这一思想指引下，宪法通过国家的环境保护义务条款来保障和实现人民对美好生活的需求。

2018年修宪将“生态文明”写入序言，并将生态文明建设作为国务院职能，形成了新的“环境宪法”的规范体系。宪法环境条款的实施路径包括国家和公民的双向实施以及宪法和部门法的协同实施。一方面，宪法环境条款实施以国家义务与公民权利双向互动来实现。“权力限制与权利保护的二元对立统一就是现代宪法政治的基本结构内涵。”国家环境保护权力亦为其职责与义务，是为保护公民权利服务的，公民权利是对国家权力的限制与国家义务的监督。因而，在国家环境义务与公民环境权利上，宪法选择以国家目标宣示国家的环境义务，实现对公民环境权利的保护。另一方面，宪法环境条款实施以宪法和部门法协同来实现。宪法为生态环境法律秩序搭建了国家环境义务的路径，环境法典作为今后生态环境领域的基本法、综合法承担着细化和落实国家环境义务的重任。其中，环境法典一般规定则应当将以国家环境义务为轴线展开的环境法律关系内容予以确定。

（二）对生态文明建设过程中形成新秩序的确认与维护

2007年中共十七大报告即提出“生态文明建设”。时至今日，我国生态文明建设进入新常态，形成了生态环境治理的新秩序。其中，多元共治的生态环境治理体系是生态文明建设的重要成果之一。2017年党的十九大报告提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020年3月中央两办印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》进一步确认了“多方共治”基本原则。同时，这一政府、企业、社会三维主体构成的生态环境治理体系，也逐步在环境法律秩序上予以确认。2014年修订的《环境保护法》也在法律上确认了“政府、企业和公众等第三方主体互动的多元治理”。新《环境保护法》不仅规范、限制政府行为，扩大环境执法权限，还为公众参与提供了知情权、参与权、提起公益诉讼权等权利保障，更对企事业单位等的环境义务予以明确规定，形成了政府、企业、社会公众三方互动治理模式的新秩序。在法律秩序一致性要求下，环境法典也应当将生态环境治理多元主体纳入规范范围，通过环境法典一般规定条款对这一多元主体的法律关系予以确认和维护。

同时，我国生态环境治理已经从以往的单一“命令控制”模式，发展为“命令控制”“经济激励”与“信息引导”等多种规制方式综合的治理模式。目前，我国已基本建立了“源头严防、过程严管、后果严惩的生态环境保护制度体系”；“环境财政、环境价格、生态补偿、环境权益交易、绿色税收、绿色金融、环境市场、环境与贸易、环境资源价值核算、行业政策等内容的环境经济政策框架体系”。并且，随着环境信息公开制度的完善、环境公益诉讼制度的构建与发展、环境保护宣传教育的深入，“公众参与环境保护的意识不断增强，渠道不断拓展，全社会绿色意识、低碳意识、环保意识都得到了进一步增强”。可见，随着我国生态文明建设的深入推进，我国生态环境治理形成了“命令-激励-引导”多工具组合与源头严防、过程严管、后果严惩的全过程的治理模式。这一生态文明建设经验，可为维护生态文明多元主体新秩序提供工具与制度保障。因此，环境法典一般规定也应对这一多工具组合与全过程治理的模式予以确认，用以维护生态文明建设中形成的新的生态环境秩序。

三、法律秩序稳定性下环境法典一般规定的框架构建

在环境法典一般规定确认与维护生态环境秩序内容的前提下，如何具体构建环境法典一般规定，还需要从形式上提炼一般规定的基本要素，形成仅属于一般规定的条款框架。就法典编纂技术而言，我国《民法典》的成典，可为环境法典一般规定的编纂提供经验借鉴。我国《民法总则》借鉴《德国民法典》编纂形成潘德克顿体系的立法技术经验，也具有本土性特征。潘德克顿体系提供了“提取公因式”立法技术。以潘德克顿体系为立法思路，民法总则需要在各分编的基础上，通过抽取公因式的方法进行规定。而我国民法典则是先有总则，后有分则各编，民法总则中的公因式因素是分则的结构和内容要素。正如上文所述，我国《民法总则》对《民法通则》“继受”，尤其是《民法总则》第一章基本渊源于《民法通则》“基本原则”一章。可见，以“提取公因式”技术为指导，在缺乏分则各编规定的情况下，总则的编纂可以现有立法为依托，如此也可实现“新法”与“旧法”的平稳交替，维护法律秩序的稳定性。因此，环境法典一般规定的具体框架，也可以《环境保护法》及其单行法总则的基本框架为依托，提炼出一般规定的基本要素。

（一）我国环境立法总则条款具有统贯性与价值指引性

比较我国环境法律中总则部分的规范条款，主要通过立法目的、适用范围、原则、管理体制机制、主体的权力（利）与义务、环境教育、保障引导机制、国际合作以及基本制度，构建环境立法的基本内容确定其基础定位。（见图1）其中，立法目的、适用范围或定义、基本原则、管理体制以及基本权力（利）义务是为大部分法律总则所规范的内容。

由这些环境立法总则中所共同确定的“公因式”条款可见，总则的条款应当具备统贯性与价值指引性的特征。统贯性即总则的这些法律条款均需对整部法律甚至法律体系具有统一适用性与融贯性，以上总结的九个条款均具有这一特性。价值指引性特征即法律条款是对价值的宣示（立法目的），或以该价值为追求所展开的核心概念、基本原则（定义、原则），以及实现该价值的基础性路径指引。基本权力（利）义务与基本制度均具有价值指引之功能。而其他管理体制机制、环境宣传教育、保障引导机制、国际合作条款则是对基本权力（利）义务的实现方式的初步展开。

（二）国外环境法典总则一般规定条款具有独立性

那么，在上述九个总则条款中，哪些是应该被纳入一般规定之中呢？我们可以通过总结国外环境法典编纂经验一探究竟。《法国环境法典》第一卷“共同规定”相当于整个环境法典的总则部分，具体又分为八编，其中第一编为总则，规定了立法目的、原则、基本权利和义务。《爱沙尼亚环境法典》总则共六章，其中第一章为一般规定，明确了立法目的、适用范围、定义，其他内容包括环境法的原则、法律主体义务、程序与责任等内容由其他章具体规定。《德国环境法典》（1998年专家草案版）总则也由一般规定与其他章构成，其中一般规定主要包括立法目的、概念、原则、法律关系主体与内容，以及行政违法责任。由这些外国法典一般规定中所共同规定的立法目的、原则、基本权利和义务条款可见，这些一般性的条款具有独立性，抑或是散落性。这一特性主要体现为这些条款均是单独的条款，基本不会与其他的条款形成“条款群”，不能成为总则编中的单独一章或一节，也不适宜放入分编之中。

由此总结，环境法典一般规定也应具备统贯性、价值指引性、独立性的特征。在现有环境法律总则框架基础上，立法目的、定义、原则以及基本权力（利）义务条款符合上述三项特征。而管理体制机制与基本制度条款可由多个条款构成，尤其是在环境法典对现行环境立法提起公因式的基础上，这两类条款不再具备独立性或散落性的特征，可以由总则中的一章或一节单独予以规定。其他环境宣传教育、保障引导机制、国际合作条款也具有独立性，但其价值指引功能并不明显，需要纳入基本权力（利）义务条款才能以其工具性价值辅助实现价值指引的功能。

四、环境法典一般规定的规范构建

综上所述，在生态环境法律秩序一致性、稳定性前提下，环境法典一般规定规范构建应以对宪法生态文明和多元共治生态环境秩序的确认为目标，以国家环境保护义务和多种工具与全过程治理为方法，确认和维护生态环境法律秩序。同时，在统贯性、价值指引性、独立性为特征的要素规范下，环境法典一般规定应该通过立法目的与基本原则条款、定义条款以及法律关系条款来具体展开。

（一）立法目的对生态文明立法价值的宣示

一般规定的立法目的条款应衔接宪法所确立的以可持续发展为目标、生态文明为方法论的生态环境法律秩序价值，并确认“新宪法秩序”与生态文明建设下的新的生态环境法律秩序。现有环境立法自2014年《环境保护法》将生态文明写入立法目的之中，已有多部法律将生态文明作为立法目的，如《水污染防治法(2017修正)》《土壤污染防治法》《环境保护税法(2018修正)》《大气污染防治法(2018修正)》《固体废物污染环境防治法(2020修订)》第1条立法目的均规定了“推进生态文明建设”。但是，总体而言，各环境单行法由于其调整对象范围的不同，其所追求的目标在社会经济可持续发展与生态环境可持续发展之间各有侧重。就《环境保护法》第1条立法目的分析，“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”是其最终目的，而生态文明建设是实现可持续发展的方法，生态文明的内涵是社会、经济、生态环境“三位一体”的可持续发展，现有的立法目的表述尚未完全契合“三位一体”的可持续发展的目标。另外，其直接目的中“保护和改善环境”有助于生态环境的可持续发展，但并未囊括其全部内涵，“防治污染和其他公害，保障公众健康”是社会可持续发展的主要内容。

结合国外环境法典立法目的条款分析，一般均以明示或暗示的方式表达对可持续发展的追求。明确规定“可持续发展”目的条款的如《瑞典环境法典》第1条即明确宣告其立法目的为推动可持续发展，但其可持续发展仅限于人类经济社会的可持续发展；《爱沙尼亚环境法典总则》也明确规定“可持续发展”，并且明确以人体健康财产的保护、生物多样性保护、环境良好状态、预防和救济环境损害为目的，隐含体现了对社会、经济、生态三个维度可持续发展的追求。而《菲律宾环境政策法》在立法目的上明确以公众的健康、安全和公共福利为主要目的，并通过“代际责任”明确了经济与社会可持续发展。《意大利环境法典》第2条规定其首要目标在于“通过保护、优化环境状况和谨慎、合理地利用自然资源以促进人类生活质量水平的提高”，仍是以人类经济社会的发展为一元目标。

在“新宪法秩序”确认的“生态文明”与“美丽中国”的国家任务之下，环境法典一般规定的立法目的条款，也应该与新时代生态文明背景下社会经济与生态环境“三位一体”可持续发展相契合。因此，环境法典一般规定的立法目的条款应立足生态环境领域，追求生态可持续发展，服务于社会与经济的可持续发展，要确认以可持续发展为最终目的的生态环境法律秩序。具体而言，一般规定的立法目的应对可持续发展的三层内涵予以全面确认和展开，明确规定对人体健康的保障、污染与公害的防治，生态安全的维护，以及绿色低碳发展追求。

（二）基本原则对生态文明基本价值的展开

法律的基本原则是法律基本价值取向的表达，是一般行为规范和价值判断的准则。一般规定中的基本原则条款是对生态环境法律秩序维护方式的具体展开，其对立法目的中社会、经济、生态环境三重可持续发展价值顺位的确定，可以实现维护环境法典所确认的生态环境法律秩序的稳定性。

我国《环境保护法》基本原则条款的确立也经历了反复讨论与修改的过程，在立足我国生态环境法治基础上吸收国外环境立法中基本原则条款的经验，最终确立了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。比较而言，我国吸纳了国外环境法典中所共通的预防原则、公众参与原则，并发展了污染者负担原则，转换为损害担责原则。然而，《环境保护法》“保护优先”原则适用仅局限于“环境保护”领域，从文义解释而言，难以适用于社会经济生活的所有方面；同时，预防原则包括损害预防与风险防范，虽然有学者通过体系解释可以将《环境保护法》“预防为主”原则解释为风险防范，但这一模糊性规定容易引发是否应对风险进行预防的争议。随着环境立法的深入，新出台的一些法律逐渐补全了环境法基本原则。例如，2020年通过的《长江保护法》第3条规定“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”，将“生态优先”（“保护优先”）的原则适用于经济社会发展的领域，明确了经济社会发展与生态环境保护冲突时生态价值优先。2020年通过的《生物安全法》第3条原则条款明确将“风险预防”写入其中，在生物安全领域适用。

因此，环境法典一般规定的基本原则条款可以在“提取公因式”基础上，结合全过程治理的生态文明建设成果，确定以可持续发展为目标的生态环境法律秩序的维护原则框架。首先，一般规定的基本原则条款应基于生态文明建设确立的新生态环境秩序维护方式，即多工具组合与全过程治理的新模式，保留“综合治理”原则并将“预防为主”原则发展为“风险预防”原则。社会可持续发展要求防范对人类健康可能产生伤害的环境危害，生态可持续发展要求预防人类行为对生态环境产生损害的风险，对于已然产生的生态环境损害需要系统地全面地予以修复，保持生态系统的弹韧性。因此，风险预防的确认有利于实现生态可持续发展并服务于社会可持续发展。其次，一般规定的基本原则条款应基于多元共治的新生态环境秩序，保留“损害担责”与“公众参与”原则。最后，一般规定的基本原则条款还应确定社会经济发展坚持生态环境优先的原则，以明确社会经济发展与生态环境保护价值目标冲突的解决之策。

（三）调整范围条款对生态环境概念的重构

法律调整对象是人的行为，法律通过影响人的行为实现对社会关系的调整。在以可持续发展为目标追求的生态环境法律秩序之下，环境法典的调整对象是人与人之间关于环境的社会关系。但其秩序价值选择上，生态环境法律秩序通过调整人的行为实现“人与自然和谐共生”，关照生态价值。因此，新的生态环境法律秩序就《环境保护法》所确立的秩序相比，更加突出对自然的关照，对生态的整体保护。

《环境保护法》第2条以概括+列举的方式明确了“环境”的定义，确定了该法调整对象的范围，即“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”然而，这一“环境”定义“以人或者人类活动，或者人的生存和发展为中心事物”，对生态价值关照不够，没有体现生态环境要素之间的相互作用以及生态环境整体性特征。

在“新宪法秩序”所确立的以生态文明为方法论的生态环境秩序中，系统性、整体性是生态文明的重要内容。2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会上指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”生态环境与人类生存发展密切相关，生态环境各要素之间相互关联，人与自然共同构成“生命共同体”。因此，环境法典一般规定适用范围或定义条款，应该在尊重自然、保护生态系统性整体性基础上，重构“生态环境”的内容，突出生态价值与生态整体性秩序的构建。

（四）法律关系条款对实现生态文明价值方式的构建

法律关系是法律秩序的存在形态。环境法典一般规定所确立的新的生态环境法律秩序需要法律关系条款予以解构。由上文可知，生态环境法律秩序需要国家环境保护义务路径与多元共治的维护。因此，一般规定的法律关系条款应该以国家环境保护义务为轴线，以多元主体和多重手段来具体展开。

一般规定应当在明确多元法律关系主体基础上，以国家的环境保护义务为主线确定多元主体法律关系的内容。一般规定可以通过基本国策条款确认保护生态环境的国家任务。同时，一般规定应通过明确国家的环境保护职责以及作为国家代理人的各级人民政府的环境保护义务，来具体落实国家的环境保护义务。一方面，国家环境保护义务的展开需要全体社会主体的参与，包括一切单位与个人，因此一般规定条款需要对国家各主体的环境保护义务予以规定。另一方面，各级人民政府环境保护义务，相对应的是公民个人的环境权益，一般规定条款还需对公民的环境权利予以明确。因此，一般规定可以延续《环境保护法》第6条各主体基本环境义务条款，并对环境义务具体内容根据“三位一体”可持续发展目标予以更新。如可以明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，采取措施防治污染、保护自然生态、促进绿色低碳发展。企业事业单位和其他生产经营者应当采取措施防止、减少环境污染和生态破坏，对造成的损害依法承担责任。公民应当增强环境保护意识，自觉履行环境保护义务，降低生活活动对环境造成的影响。”在此基础上增加公民环境权利条款，明确公民的实体性与程序性环境权利。

一般规定应当在多元主体法律关系基础上，为国家环保义务的实现提供综合性工具手段。在我国环境法典为行政法的基础框架下，命令控制是实现国家环保义务的重要工具。但随着生态文明建设的深入，经济激励与引导工具的成熟也成为多元共治生态环境治理体系的重要内容，成为生态环境法律秩序形态的重要展开方式。因此，一般规定应该对国家环保义务的展开提供多种路径保障，包括国家的环保财政支持义务、国家的宣传教育义务以及国家承担的国际环境治理责任。

首先，国家的环保财政支持义务，需要通过财政收入、支出、转移支付三个方面展开。一般规定可以通过保障引导机制条款，通过国家环保财政支持义务的规定，激励市场主体承担环保义务，实现公民的环境权利。具体而言，这一条款应以国家为主体，通过财政收入，即环境税与资源税，财政支出，即环保财政投入，财政转移支付，如中央和跨区域财政转移支付、生态环境补偿等，实现对环境资源利用单位与个人行为的调整，为社会各个主体从事生态环境保护活动提供政策与资金保障，并通过财政税收与奖励引导社会各个主体的环境行为。

其次，国家的宣传教育义务，是提升公民环境意识促成其承担环境保护义务的重要手段，也是对公民环境权利保护的基础。一般规定可设定环境宣传教育条款，在沿用现行《环境保护法》第9条规定的基础上增加对环境教育的定义、原则规定，同时对多元主体在环境教育中的责任与权利进行明确，包括各级人民政府、教育行政部门、学校、新闻媒体等在环保宣传与教育上的义务与责任，构建政府主导、社会参与的环境教育模式，服务于国家环保义务的实现。

最后，国家的全球环境治理责任，是国家环保义务展开的重要内容。2018年修宪将“构建人类命运共同体”载入了宪法序言，彰显了我国“全球伦理责任意识与担当”。生态环境是人类发展的“命脉”，国家的全球环境治理责任也是对我国承担的全球治理责任的具体化。因此，一般规定可以设置国际合作条款，通过明确我国参与全球环境治理的三个层次，履行义务、积极参与、制定规则，对国家的全球环境治理责任予以展开。具体而言，国际合作条款可以规定“国家加强生态环境领域的国际合作，履行中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的义务，支持参与生态环境保护交流合作与生态环境事件国际救援，积极参与生态环境保护国际规则的研究与制定，推动完善全球生态环境保护安全治理。”

五、结论：环境法典一般规定对总则编其他条款以及分则各编的映射

环境法典一般规定通过对“新宪法秩序”与生态文明建设中形成的新生态环境秩序的确认，可以实现对现有环境法律体系下的环境秩序的优化与发展，实现其平稳过渡。环境法典一般规定是环境法典总则其他章节以及分则各编的公因式元素，可以作为分编逻辑体系的展开基础。总则编其他条款以及分则各编应在一般规定确立的“三位一体”可持续发展目标与基本原则确立的价值体系下，以国家义务为主轴的多元主体法律关系为内容予以具体展开。例如总则编其他章节可以多元主体环保义务条款为纲展开管理体制与政府、企业、社会三元主体的权利与义务安排，以全过程生态环境治理为轴展开基本制度条款的设计。分则各编可以“三位一体”可持续发展目标为分编逻辑，分别设立以社会、生态、经济可持续发展为核心的分编，即设立以人类健康风险的预防、控制与保护为核心的污染防治分编，以生态风险的预防、治理与保护为核心的生态保护分编，以社会经济系统的生态环境风险的预防、管控与保护为核心的绿色发展分编，并通过以生态环境责任为核心的责任分编定分止争，保障可持续发展的实现，维护法典所确立生态环境法律秩序的稳定。

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责任编辑 | 陈楠

审核人员 | 高亚男 张文硕

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