刘世锦：扩大中等收入群体规模，应重点关注广义上的“进城农民工”

文丨刘世锦（“十四五”规划专家委员会委员，国务院发展研究中心原副主任）

进入2021年，中国经济初步从新冠疫情的困扰中摆脱，经济增长速度接近潜在增长水平。过去的一年，全球经济深度衰退，中国是唯一实现正增长的大型经济体，而这一成绩是在面对百年不遇的疫情冲击、五十年最差的中美关系困局背景下取得的。政府的决策和执行力、动员能力，人民群众的团结、大局观、守纪律，都至为紧要。同样不能忽视四十多年改革开放造就的市场经济行动能力和物质基础。可以举两个例子。2020年疫情初来之时，包括笔者在内的几乎所有经济学者都预计外贸出口将会受到极大冲击。但实际情况是，2020年的进出口增速达到1.9%，其中出口增速达到4%，外贸占世界的份额再创历史新高。面对疫情冲击引起的需求缺口，中国企业表现出非凡的快速反应能力和增长韧性。中国企业的出口增长，很大部分是由于其他国家供给能力跟不上“补缺”形成的。另一个例子是疫情焦灼之际，居民足不出户就能分享到电商平台提供的及时而丰富的产品，生活质量并没有明显下降。而电商平台的背后是先进的数字技术、支付信用体系和遍布城乡的物流体系。不难想象，如果放在改革开放前，仅靠几家国营商店，遇到如此大的疫情冲击，将会是什么样的情景。无疑，疫情是一场压力测试，它使人们看到了正常时期看不到的中国市场体系和技术体系的深层力量。

2020年，中国经济增长十年展望系列研究成果原定以扩大中等收入群体为议题，由于情况变化，转为讨论战疫增长模式。在考虑2021年的主题时，我们决定延续去年定下的议题，因为找不到放弃这个议题的理由。事实上，经过2020年的战疫增长，研究这个议题的必要性、迫切性增加了。我们在研究的基础上，形成这本《新倍增战略》。

扩大中等收入群体规模的难处何在

扩大中等收入群体规模之所以重要，首先与能否跨越中等收入陷阱、进入高收入社会相关。世界银行和国务院发展研究中心2013年在题为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》的报告中指出，在1960年的101个中等收入经济体中，到2008年只有13个成为高收入经济体，87%的中等收入经济体在将近50年的时间里，都无法成功跨越“中等收入陷阱”，进入高收入阶段。

陷入“中等收入陷阱”的原因甚多，其中一个重要变量就是收入差距过大，没有形成足够规模且稳定的中等收入群体。反之，日本、韩国和中国台湾，在跨越“中等收入陷阱”的过程中都保持了较小的收入差距。由此，李培林等人提出了双重中等收入陷阱的命题，认为如果不能解决中等收入群体占主体的问题，也就无法成功跨越“中等收入陷阱”。

就中等收入社会向高收入社会的跨越期来说，扩大中等收入群体的意义首先是增加消费需求，对经济持续增长注入新的动能。这一时期经济增长已由高速转入中速，投资、出口对增长的重要性下降，消费和服务业逐步转为主导性增长力量。中等收入群体作为边际消费倾向高（相对于高收入群体）、消费能力强的部分，成为扩大消费容量进而拉动增长非常重要的力量。

中等收入群体扩大、消费扩容，前提是能够实现收入增长，使这部分人由低收入行列脱颖而出。有论者谈论如何增加低收入阶层的消费意愿，似乎低收入阶层消费水平低是由于他们不愿意消费，这并不符合实际，其主要限制因素仍然是收入水平低。低收入阶层增加收入可以有多种途径，比如通过再分配，但在总体和长期层面，低收入阶层增加收入并进入中等收入行列，要靠他们自身创造财富能力的提升。所以，在增长视角下，对有潜力进入中等收入群体的那部分来说，他们不仅是消费者，更重要的应当是生产者、创新者，在这几种身份之间建立起可持续的循环。他们首先是生产者、创新者，创造出社会财富、提高收入水平，进而增加消费，并为下一轮生产和创新营造条件。

这种循环的形成和提升并非易事，中等收入群体扩大的难处正在于此。较低收入人群，或潜在的中等收入人群，对既有发展空间和制度条件的分享可能性显然是偏低的，甚至是可望而不可即的。他们要跻身中等收入阶层，就要打破既有的多个层面的约束，形成一组新的发展空间和制度条件。

实现中等收入群体倍增目标的意义和重点人群

邓小平在改革开放初期提出：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”经过改革开放四十多年的发展，中国已经进入实现共同富裕目标的第二阶段。但第二阶段的难度和不确定性都要大于第一阶段。试图后富起来的群体在人力资本、发展机会和发展条件上总体落后于先富起来的群体，而且向前走或向后退的可能性都是存在的，落入中等收入陷阱的国家已有先例。从国内看，前段时间受疫情冲击，部分地区的劳动者收入和消费水平下降，有数据显示，中等收入群体规模出现阶段性收缩。

在这个时间节点，有必要提出中等收入群体倍增的目标，在已有的4亿中等收入群体的基础上，再用10~15年的时间，推动这个群体增加4亿~5亿人，达到8亿~9亿人，占总人口的60%左右。提出并实施这一目标可以有如下一些考虑。

首先，中等收入群体倍增对扩大内需、提高生产率和社会政治稳定都是不可替代的，中等收入群体的规模和实现倍增的时间都具有重要意义。规模不足或时间拖后都将直接影响经济增长速度和稳定性。对此缺少认识很可能付出全局性代价。其次，提出目标本身就是有意义的，有利于形成全社会共识，调动各方面的积极性和创造性，而这正是中国的制度优势所在。

实现这一目标具有可行性。根据我们研究团队的测算，假定2019—2030年实际GDP平均增长5.0%左右，平均通胀率为2.5%，名义GDP年均增幅7.5%，居民可支配收入名义增速与名义GDP增速匹配。同时根据不同收入群体内城乡居民分布的加权计算，低、中和高收入群体收入增速分别为7.7%、7.1%和6.9%，到2030年，我国中等收入群体比重上升至约51%，低收入群体比重下降至约45.6%，高收入群体比重则上升至约3.3%。中等收入群体规模达7.5亿人，与2018年相比有3.7亿人由低收入阶层上升至中等收入阶层。按照大体相同的变动速度，到2035年以前，有可能使中等收入群体规模达到8亿~9亿人，实现倍增的目标。

另一个相关议题是实现这一目标涉及的重点人群。从我们团队的研究成果看，到2030年有可能进入中等收入群体的3.7亿人，主要对应的是2018年家庭年收入介于4万~6万元、6万~8万元和8万~10万元的低收入家庭，也就是我们需要重点分析的潜在中等收入群体。这个群体中城镇居民占比为57%，乡村居民占比为31%，外来务工人员占比为11%。其中外来务工群体，从数量和定义上，更接近进城农民工群体。农民工是指在异地以非农就业为主的农业户籍人口。国家统计局数据显示，2017年我国农民工数量达到2.87亿人,外出农民工1.72亿人，外出农民工中进城农民工1.37亿人。外来务工群体的定义为“来自农村地区、户口不在本城镇社区的人员”，2018年外来务工群体占比为9.7%，人口数量在1.35亿人左右。从数量上看，外来务工群体大体接近进城农民工。

与2013年相比，2018年外来务工人员中属于中等收入群体的部分占总人口的比重从2.2%提升至4.1%，占中等收入群体增量的27%，贡献率相当可观。这里说的外来务工人员，基本属于劳动年龄人口，非就业人口不多。而在乡村居民中，相当多的人口属于外来务工人员的子女和父母，其收入状况直接依赖于外来务工人员。此外，农村人口就地城镇化的比重逐步提高，相当多的农民是在户籍所在地“被城镇化”的。所以，处在城镇化进程中的农村人口规模明显要大于上述外来务工人员。从现阶段我国城乡结构转型、收入增长的特征看，广义上的“进城农民工”是未来扩大中等收入群体需要着力关注的重点人群。

从调查数据看，以外来务工人员为主的进城农民工家庭平均支出强度显著高于农村家庭，但由于无法同等享受城镇户口的相关社会保障和公共服务，其储蓄避险意愿较高，使外来务工家庭平均消费强度与城镇家庭仍有很大差距；受教育水平明显高于农村居民，基本接近城镇居民水平；就业分布与城镇居民有明显差异，外卖、出租车和快递等新型就业场景吸纳了数量可观的“新型农民工”就业，外来务工人员以10%的人口占比贡献了20%的新型就业，远超城镇和乡村居民；更多就职于民营部门，机关企事业单位就业占比较低，面临收入不高、就业不稳、社保不全等一系列制约其收入和消费稳定增长的因素；无法享受完善的城镇社会保障和公共服务，医保和养老保险覆盖率明显低于同样居住在城镇的居民；相当一部分外来务工人员尤其是其中的较高收入者，有明确定居城镇的需求。应当从进城农民工的这些特点出发，采取针对性强、务实有效的战略和政策，推动更多的进城农民工进入中等收入群体。

实施以提升人力资本为核心的倍增战略

进入共同富裕的第二阶段后，扩大中等收入群体战略和政策的核心是促进机会均等，着力提升低收入群体的人力资本，缩小不同群体之间的人力资本差距，以增效带动增长的方式缩小收入差距。一个简单的逻辑是，在剥去种种社会关系的外衣后，人们之间能力的差距，远没有现实世界中收入分配和财产分配差距那么大。如果能够创造一个人力资本公平发展的社会环境，人们的积极性、创造力普遍而充分地发挥出来，公平和效率就可以互为因果，在提升社会公平的同时促进经济增长。

依照这种思路，下一步实施中等收入群体倍增战略，应以提升进城农民工人力资本为重点，采取多方面针对性、可操作性强的政策措施，力争在不长时间内取得明显成效。

一、对农民工及其家属在城市落户实行负面清单制度。目前中小城市和部分省会城市已取消落户限制，对仍有限制的城市改为实行负面清单制度，即由规定符合何种条件能够落户，改为不符合何种条件不能落户。积极创造条件，加快缩减负面清单。对北上广深和其他特大型城市的城市核心区与非核心区域、都市圈内的中小城镇等实行差异化政策，采取不同的负面清单，适当放宽后者的落户限制。

二、建设面向农民工为主的安居房工程。以大城市尤其是几大都市圈、城市群为重点建设安居房，着力解决能够稳定就业、对当地发展做出贡献、就地缴纳社保的低收入农民工住有所居、安居乐业的问题。以40~60平方米的小户型为主，降低建造成本，把安居房价格控制在与农民工购买力相适应的水平。降低购买资格门槛，不歧视无户籍、无学历人口。由政府主导筹措土地资源、设计运行规则、加强监管，在政策框架内实行市场化运营，形成商业可持续机制。

三、与农村人口进城落户、提供安居房相配套，加快推进教育、医疗、社会保障等基本公共服务的均等化，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，打通农村社保、医保和城镇居民社保、医保的衔接。实行以居住证为主要依据的农民工随迁子女入学政策。

四、提供就业基本公共服务，鼓励吸收农民工就业。对有劳动能力和就业需求的进城农民工，持居住证可在常住地公共就业服务机构享受就业基本公共服务。全面加强农民工职业教育培训，逐步将职业教育培训作为一项基本公共服务加以提供。推行农民工新型工匠培训计划。鼓励各类技工院校、职业学校、就业训练中心等参与农民工职业技能培训，给予一定的财政补贴。鼓励企业对农民工员工开展职业技能培训，并在财税、信贷等方面有必要的激励措施。国家对吸收农民工就业、安居较多的城市，在财政补助、基础设施投资等方面给予相应支持。

五、加快推进农村集体建设用地入市和宅基地流转，增加农民工的财产性收入。落实十八届三中全会的要求，推动农村集体建设用地进入市场，与国有土地同价同权、同等入市。创造条件允许宅基地使用权向集体组织外部流转。积极稳妥务实地解决好小产权房问题。农地入市、宅基地流转获取的收入，应优先用于完善相应地区农村人口的社保体系，使他们与城里人一样不再依赖于土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同时，由更为有效和稳定的社会安全网托底。

六、促进机会公平。进一步打破不当行政性管制，疏通社会流动渠道，防止社会阶层固化。改变有些地方对低收入农民工的歧视性做法，在大体相当的条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会。

七、各级政府要制定规划、完善政策、定期督查、确保落实。要将农民工落户、住房、基本公共服务、就业和职业培训等纳入“十四五”规划和年度规划，明确有关部门的任务和职责，定期检查落实情况，做出进度评估，向各级人大报告。同时要根据经济社会转型升级和就业状况变化，对相关规划政策进行必要的调整改进。鼓励各地从实际出发积极探索创新，并将好的经验和做法在全国范围内推广。

（本文整理自《新倍增战略》（刘世锦主编，中信出版集团2021年10月）。文章仅代表作者观点。）