房地产案例评析|西安北沙坡村委会与高新管委会集体土地征收案评

作者：李国鹏律师

案例类别：房地产|土地使用权|集体土地使用权出让转让纠纷

案例名称：西安市碑林区北沙坡村村民委员会与西安高新技术产业开发区东区管理委员会、西安高新技术产业开发区碑林科技产业园房屋拆迁安置补偿合同纠纷二审案

案例来源：中国裁判文书网

案例层级：公报案例

法院级别：最高人民法院

评析焦点：征地协议中约定将征收完成后的国有土地使用权再划归原农村集体的效力问题？

一、案情简述：

西安高新技术产业开发区东区管理委员会和西安高新技术产业开发区碑林科技产业园(以下统称碑林科技园)系一套班子，两块牌子。1991年，碑林科技园根据陕西省人民政府和陕西省西安市人民政府以及陕西省西安市碑林区人民政府有关行政文件、批复，以撤村转户的方式征用西安市碑林区北沙坡村村民委员会(以下简称北沙坡村委会)集体土地，并先期使用了北沙坡村委会土地94．532亩。1997年9月30日，根据北沙坡村委会不愿撤村转户的请求，陕西省西安市碑林区人民政府以碑政发(1997)079号批复，对北沙坡村委会已交给碑林科技园使用的土地补办征地手续。

1998年4月27日，北沙坡村委会与碑林科技园签订《征地协议》，约定：……2．碑林科技园生产区征用北沙坡村委会菜子湾94．532亩，按每亩地价12．6万元计算，共计1191．10万元。3．碑林科技园负责将规划范围内生活区(位于二环路北的土地)统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，并把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下。……5．北沙坡村委会对已付的原地面附着物给予的赔偿不再提出任何异议。6．付款办法：（省略：主要为分期付款，不再赘述）。

2002年5月8日，北沙坡村委会诉至陕西省高级人民法院称，1990年碑林科技园在未与北沙坡村委会签订征地协议的情况下，先期使用了北沙坡村委会94．532亩土地。1998年4月27日，双方签订《征地协议》约定了征地亩数、地价款，其中还约定了碑林科技园负责将规划范围内生活区(位于二环路北的土地)统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下，以及征地款的支付方法、欠款利息和违约责任。协议签订后，北沙坡村委会按约履行了合同全部义务，而碑林科技园没有全面履行合同义务，给北沙坡村委会造成巨大经济损失。请求判令碑林科技园支付拖欠征地款211．9946万元及其利息81932元和违约金1391．4275万元(截至2002年3月31日)；继续履行《征地协议》第三条约定的义务；负担诉讼费用。同年6月20日，北沙坡村委会增加诉讼请求，判令碑林科技园继续履行《征地协议》第三条约定的义务或者向北沙坡村委会支付办理国有土地使用证所需费用530万元。

碑林科技园辩称，北沙坡村委会的诉讼请求缺乏事实、法律和合同依据，应予驳回。理由是：《征地协议》第三条应属无效条款。该条约定改变了陕西省人民政府征地批文中的征地用途，明显违反了《城市房地产管理法》的禁止性规定，损害了国家和社会公共利益，依据《合同法》第五十二条规定应属无效合同；碑林科技园已付款1499．631485万元，不但已足额支付双方合同约定的1191．1万元，而且超付了308．531485万元；双方《征地协议》第七条第三款约定的日千分之二违约金数额明显高于同期日利息损失。请求按照最高人民法院关于逾期付款违约金标准日万分之四和日万分之三分段计算，本案涉及逾期付款违约金总额应为122．0266万元。欠款或逾期付款的实际损失体现为利息损失，而在支付了逾期付款违约金的情况下，再计算利息损失属重复计算。请求驳回北沙坡村委会的请求，并由其负担诉讼费用。

上诉人西安市碑林区北沙坡村村民委员会与上诉人西安高新技术产业开发区东区管理委员会、上诉人西安高新技术产业开发区碑林科技产业园拖欠征地款纠纷一案，陕西省高级人民法院于2002年12月16日作出(2002)陕民一初字第2号民事判决，上诉人西安市碑林区北沙坡村村民委员会和上诉人西安高新技术产业开发区东区管理委员会、上诉人西安高新技术产业开发区碑林科技产业园不服该判决，向最高人民法院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2003年8月13日开庭进行了审理。

二、法院观点简述：

一审法院观点

一审法院经审理认为，碑林科技园经陕西省人民政府和陕西省西安市人民政府以及陕西省西安市碑林区人民政府批准，取得征用北沙坡村委会土地的主体资格。碑林科技园虽先期使用北沙坡村委会土地，但双方已于1998年4月27日签订《征地协议》和同年6月26日签订补充《协议》。该《征地协议》除第三条约定违反法律规定，损害国家利益应属无效，既计算利息又计算违约金属重复计算以及违约金计算标准过高应予变更或核减外，其他条款系双方当事人平等协商，并不违反国家法律和行政法规强制性规定，应确认有效。

二审法院观点

本院认为，碑林科技园经有批准权的人民政府批准，依法取得征用北沙坡村委会农村集体所有土地的资格之后，与北沙坡村委会于1998年4月27日签订的《征地协议》，是双方在平等自愿的基础上，经协商达成的协议，意思表示真实。该《征地协议》第三条约定碑林科技园负责将规划范围内生活区的土地统一征为国有土地后，除去城市绿化和道路用地外，全部返还给北沙坡村委会，把土地证过户到北沙坡村委会所属的双环公司第二分公司名下，改变了陕西省有关人民政府征地批文中的征地用途，违反了我国土地管理法中有关国有土地用途的强制性规定，并且在没有约定取得对价的情况下，把农村集体所有的土地征为国有土地后又返还给北沙坡村委会，损害了国家和社会公共利益，违反了合同法第五十二条的规定，一审法院认定该条款无效、其他条款有效，适用法律是正确的。无效的合同条款，对当事人自始就没有法律约束力，且该条款约定的内容尚未实际履行，双方无需相互返还，北沙坡村委会自行开发经营该部分土地所需支出的费用也应由其自行承担。北沙坡村委会主张碑林科技园继续履行该《征地协议》第三条约定的义务或者承担其自行开发经营该部分土地所需支出的土地出让金等相关费用530万元，没有合同依据和法律依据，本院不予支持。

三、法律评析

本文主要针对案例中所涉及的“征收北沙坡村委会农村集体所有土地的审批权限问题”与“征地协议中约定将征收完成后的国有土地使用权再划归原农村集体的效力问题”，从该两方面展开法律分析：

（一）征收北沙坡村委会农村集体所有土地的审批权限问题

根据案例中查明的法律事实为“1991年，碑林科技园根据陕西省人民政府和陕西省西安市人民政府以及陕西省西安市碑林区人民政府有关行政文件、批复，以撤村转户的方式征用西安市碑林区北沙坡村村民委员会(以下简称北沙坡村委会)集体土地，并先期使用了北沙坡村委会土地94．532亩。”

根据上述实查明事实可知，北沙坡村委会农村集体所有土地的征收程序，经过了碑林区人民政府、西安市人民政府、陕西省人民政府三级政府的审批批准手续。那，该审批手续是否合法即陕西省人民政府在1991年是否有权利就北沙坡村委会集体土地94．532亩进行批准征收？

要回答上述权限问题，需先了解我国《土地管理法》的立法颁布实施与修改情况。1986年《土地管理法》颁布实施，经历1988年修正、1998年修订、2004年修正、2019年修正。目前实施的是2019年修正版的《土地管理法》。要审视1991年陕西省政府的征地审批程序是否合法，则要查看审批当时正在实施的1988年修订版《土地管理法》。1988年修订版《土地管理法》中就征地审批权限的规定为：“第二十五条　　国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。

　　征用省 、自治区行政区域内的土地，由省 、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。

　　征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”

根据上述1988年规定可知，由国务院批准征地的情形为：征用耕地一千亩以上或其他土地二千亩以上的。本案例北沙坡村委会被征收的集体土地面积为94．532亩，未达到需要国务院审批的情形，但超过了县级政府的审批权限。根据1988年修正版《土地管理法》第二十五条第二款的审批权限规定，在1991年陕西省人民政府对案例中北沙坡村94．532亩集体土地是有征收审批权限的。

《土地管理法》中征地审批权限规定的变迁：1998年修订、2004年修正、2019年修正版中关于征地审批权限规定，与1988年修正版均有很大变化。1998年修订、2004年修正版中规定，国务院审批权限的情形有三种：1、基本农田；2、基本农田以外的耕地超35公顷；3、其它土地超70公顷；省级人民政府审批权限的情形为：除上述国务院审批的外，均由省级人民政府审批，并报国务院备案。相较于1988年修正版，征地审批程序更加严格，国务院审批权限范围增加，取消了县、市级人民政府的审批权限，增加了农用地转用审批程序规定。2019年修正版（2020年1月1日实施）相较于2004年修正版，将“基本农田”修改表述为“永久基本农田”，同时取消省级人民政府审批权限内向国务院备案的规定。

不妨假设本案例中北沙坡村委会集体土地的征收如发生在1998年版《土地管理法》实施后，在被征收集体土地中有基本农田的情况下，则征地的审批权限上升至国务院，陕西省人民政府是无审批权限的。因此，对于征地审批，我们要清楚认识到，并不是只要有个乡级政府、县级政府的盖章，该征地就是合法的。征地程序必须符合现行《土地管理法》中关于征地审批权限的强制性规定，地方各级政府违反该规定越权审批的征地批准文件是无效的。

（二）征地协议中约定将征收完成后的国有土地使用权再划归原农村集体的效力问题

针对该效力问题，陕西省高级人民法院认为无效的理由为一点：将农村集体所有的土地征为国有土地后又返还给北沙坡村委会，损害了国家和社会公共利益；最高人民法院认为无效的理由有两点：第一点与陕西省高院观点一致，认为将农村集体所有的土地征为国有土地后又返还给北沙坡村委会，系国有资产的流失，损害了国家和社会公共利益；第二点理由为返还给北沙坡村委会后导致征收土地的用途发生改变，违反土地用途管制的强制性规定。

对于上述陕西省高级人民法院与最高人民法院的观点，笔者持不同意见。

（1）关于是否损害国家和社会公共利益：

高院与最高院认为《征地协议》中在关于集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会的相关约定中，没有约定取得国有土地使用权的对价，故而认为该返还行为是无偿行为，导致了国有资产的流失，损害了国家和社会公共利益，符合《合同法》中损害社会公共利益的条款无效的规定。笔者认为，高院与最高院认定“集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会系无偿行为”是片面的，是对该一条约定进行孤立的、脱离整体补偿协议的一种解读，而没有将该条款作为整体征收补偿协议中的一部分进行解读。笔者认为，集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会，该约定实质上与货币补偿共同构成《征地协议》中征地人应向北沙坡村委会支付的征地补偿对价，而不是高院与最高院所认为的没有对价。因此，笔者认为集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会的约定并不是无偿行为，不损害国家利益，该约定是有效的。

（2）关于是否违反用途管制的强制性规定：

最高人民法院认为将集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会导致土地用途的改变。笔者认为，最高院的该理由是不充分的。北沙坡村委会集体土地被征为国有土地后进行高新技术开发区建设，在征收完成后，该块土地的用途已确定为建设用地。作为征地补偿的一部分，在征收完成后将部分国有土地使用权返还给北沙坡村委会，实质上是将相应部分的国有土地使用权有偿出让给了北沙坡村委会，仅是导致土地使用权人发生改变，并没有发生土地用途的变更，该块土地的用途还是建设用地。因此笔者认为，最高院以土地用途改变违反土地用途管制为由认定“将集体土地被征为国有土地后又返还给北沙坡村委会”的约定为无效，理由是不充分的。

声明：本案例评析仅供阅读交流，不代表具体个案的法律意见、建议或决策依据。如您需要法律建议或其他专业分析，请私信与本文作者联系。