11月6日新华社消息，日前住房和城乡建设部确定了全国21个“城市更新”试点城市，第一批试点自今年11月开始，为期2年，重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。
21个试点城市(区)包括：北京市、河北省唐山市、内蒙古自治区呼和浩特市、辽宁省沈阳市、江苏省南京市、江苏省苏州市、浙江省宁波市、安徽省滁州市、安徽省铜陵市、福建省厦门市、江西省南昌市、江西省景德镇市、山东省烟台市、山东省潍坊市、湖北省黄石市、湖南省长沙市、重庆市渝中区、重庆市九龙坡区、四川省成都市、陕西省西安市和宁夏回族自治区银川市。
“十四五”规划明确提出实施城市更新行动。城市更新被提升到前所未有的高度，成为全面推进新型城镇化建设的重要着力点，这标志着城市建设从大规模增量扩张阶段进入了存量更新阶段，城市更新将成为未来城市规划建设的重要形态。第一批城市更新试点的确定并决定本月实施，意味着城市更新进入实质性推动阶段。
所谓城市更新，主要是指在城镇化发展接近成熟期时，通过维护整建拆除、完善公共资源等合理的“新陈代谢”方式，对城市空间资源重新调整配置，使之更好满足人们的期望需求、更好适应经济社会发展实际。
记者观察，至少有如下几个因素，决定了城市发展必须停止规模扩张而走质量提升之路。
一是城镇化率达到63.89%，城镇化进入“下半场”。改革开放40年多来，我国经历了世界历史上规模最大速度最快的工业化、城镇化进程，取得了举世瞩目的伟大成就。2021年5月，根据第七次全国人口普查结果，全国人口中，居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%（2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%）；居住在乡村的人口为509787562人，占36.11%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加236415856人，乡村人口减少164361984人，城镇人口比重上升14.21个百分点。城镇人口为901991162人，占63.89%，标志着城镇化正式开启“下半场”，这是开展城市更新的整体背景。
二是我国超大特大城市多，土地资源稀缺等带来的问题较多。全世界人口超过1000万的国家有30多个，而根据国家统计局公布的最新城市评级，我国人口超过1000万的超大城市就有7个，500万以上1000万以下的特大城市有14个。这21个超特大城市，常住人口达2.9亿，约占全国总人口的20.7%；国土面积16.9万平方公里，约占全国市辖区面积7.5%；GDP总量为33.6万亿元，约占全国经济总量的33.1%。
总体上看，超大特大城市已经成为中国人口流入重要的集聚点。体量大、比重高，反映出其在全国经济社会发展中举足轻重的地位。而随着城市越来越大，其发展质量以及规模扩张背后潜藏的各种结构性问题，也愈加受到关注。例如摊大饼式的城市发展模式，土地资源稀缺带来的发展约束。11月6日，在中国城市百人论坛2021秋季论坛上，多位专家学者聚焦“超大特大中心城市可持续发展”发表演讲并展开探讨，中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任陈明星认为，大规模外来人口流入可能引发和加剧超大特大城市的医疗、教育和住房等公共设施服务供需矛盾。清华大学交通研究所所长陆化普直言，城市规模越大，其范围经济效率越高，但同时它的负效应也明显。在这种背景下，城市更新作为破解资源约束、实现可持续发展的重要手段，备受关注。
三是城市规模受交通因素制约明显，这决定了下一步城镇化必须是内涵式的，以质量提升为主。清华大学交通研究所所长陆化普从交通视角给出了城市合理规模的研究成果。他通过选取我国19座城市进行研究，发现随着城市半径的扩大，交通支撑能力受限，人们的幸福值也会下降。陆化普认为，19座城市中心城区平均半径8.27KM，平均出行时间为45.94分钟。综合考虑未来土地使用优化和交通效率提高，如果按照中心城区30分钟可达的目标，超大特大城市中中心城区的合理规模以10KM半径为宜。
19座城市都市圈平均半径是16.36公里，平均出行时间为57.47分钟。现在接近1小时的时间，现状能支撑的当量半径是16公里。综合考虑土地使用的优化，包括城市结构、用地形态，混合用地的推进，交通结构的调整和交通效率的提高，按照都市圈1小时通勤圈的交通强国建设目标，都市圈合理规模最大不应超过30公里。
2021年7月，中国城市规划设计研究院在京发布了《2021年度中国主要城市通勤监测报告》，呈现2020年中国主要城市通勤画像，也说明了城市发展受限于交通的问题。报告显示，北京和东莞通勤距离最长。北京是通勤空间尺度最大的城市，半径41公里，比2019年增加1公里。除北京外，武汉、哈尔滨、呼和浩特、南昌4个城市同比增加1公里。通勤空间半径反映城市具有紧密通勤联系的空间范围，也是城市交通需要支撑的空间尺度，在一定程度上体现城市的辐射能力。报告还显示，15个城市45分钟以内通勤比重在提高，6个城市同比持平，其中杭州、南京、厦门、合肥、海口、宁波提升超过2%。但仍存在60分钟以上的“极端通勤”，主要城市总体60分钟以上通勤人口比重为12%。通勤时间问题，可以通过提高交通系统的效率来改善，但这需要时间，并且不能无限提高。
城市更新将向哪个方向努力？根据住房和城乡建设部近日印发的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，第一批城市更新试点目的为，针对我国城市发展进入城市更新重要时期所面临的突出问题和短板，严格落实城市更新底线要求，转变城市开发建设方式，结合各地实际，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，形成可复制、可推广的经验做法，引导各地互学互鉴，科学有序实施城市更新行动。相信试点城市能大胆探索，借鉴先进做法和经验，闯出一条城市更新之路。
（大众日报客户端记者 周学泽 报道）
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