吕德文：乡村治理，来到十字路口

原文发表于《南风窗》2021年第24期。

贺雪峰教授新近出版的《监督下乡：中国乡村治理现代化研究》（江西教育出版社2021年7月），描绘了当前正在进行的乡村治理现代化图景，并用监督下乡作为这一描绘的关键词。

这是对处于十字路口的乡村治理的全新概括，富有想象力。

在漫长乡村治理史中，乡村治理的形式和内容都是服务于国家从农村汲取资源。客观上，国家建立基层政权、改造基层社会，其目的也是为了提高资源汲取能力。

21世纪初农村税费改革以后，乡村治理汲取资源的任务基本终结，也就出现过短暂的一段“无为而治”的时期——基层组织不再积极承担农村公共事务，也不为农业生产而费力，更不愿意积极介入农民私人生活。

人们突然发现，一旦失去了汲取资源这个目标，乡村治理俨然失去了动力。

其突出表现是，基层组织软弱涣散甚为普遍，公共利益为少数“钉子户”挟持而不得实现，国家的资源输入也为少数精英俘获，形塑了基层分利秩序。

乡村治理亟需找到新的动力源。

最近十多年来，中国出台了一系列略有差异却有内在联系的三农政策，从新农村建设到美丽乡村建设，从美丽乡村建设到到乡村振兴，期间还实施了脱贫攻坚行动。

总体而言，乡村治理从三农政策的变革中寻找到了新动力。

概言之，乡村治理服务于国家向农村的输入资源，为农民提供均等化的公共服务，并为粮食安全保驾护航。

很显然，当前乡村治理的动力发生了改变。长期以来，以汲取资源为目标任务的乡村治理建立了稳定而强大的利益驱动机制，在国家建设和社会改造事业中起到了积极作用。

但其负面作用也甚为明显。一旦基层治理行为陷入了“趋利避害”的逻辑之中，不仅会伤及农民利益，还会影响国家治理的合法性。

尤其是，农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村也是弱势空间，以汲取资源为动力源的乡村治理，必将不可持续。

过去，国家现代化是建立在对农村资源汲取的基础之上的，如果没有对农业剩余的汲取，对农村人口的转移，中国完整的工业体系就难以建立，城市现代化也没有物质基础。

但在城乡融合发展的今天，农业农村现代化已经是全面实现现代化的阶段性任务，乡村治理也就需要从“趋利避害”逻辑中解放出来，真正服务于乡村自身发展。

一旦乡村治理不再由利益驱动，而是更依赖于基层组织和基层干部的政治责任，则过去习以为常的策略就不再适合。

历史上，乡村治理游离于帝国控制内外，国家虽然采取一系列措施加强对乡村社会的直接控制和教化，却一直难以做到。

乃至于，到了近代以来建立了基层政权，基层政权仍然有鲜明的地方性，基层治理具有策略主义特征，充满着各种半正式人员和非正式治理方式。

作为一种策略的乡村治理，其源远流长，具有强大适应性。

但近些年来的乡村治理现代化实践，其重要措施便是限制策略性行为，提高乡村治理的规范化水平。

这解决很多因策略主义带来的乡村问题，却也也提高了基层治理的合规性成本。

乃至于，近些年乡村治理最大的困境便是基层面对不断攀升的合规性成本无所适从，重新陷入了“无为而治”窘境。

处于十字路口的乡村治理，既要提高基层治理的规范化水平，又要保持基层的自主性，允许基层有自由裁量空间。

近些年来的监督下乡现象，可以说是一场基层治理的合规化运动。

高质量的合规化治理，是监督体系科学性和基层合规性成本相互匹配的结果。

在资源下乡和公共服务下乡过程中，许多行政事务以标准化、普惠性的形式达到乡村，由此建立严格的资金和服务监督制度，规范基层治理行为，是有合理性的。

但基层仍然保留了相当多的基层社会内部的公共事务，也有许多难以标准化的模糊性任务，它们需要基层组织充分发挥积极性和主动性加以解决，保留基层组织的自主性就极其关键。

正如《监督下乡》所示，基层治理有三层境界，第一层境界是为群众提供服务，第二层是在提供服务过程中提高基层治理能力，第三层是组织群众自己建设美好生活。

在这个意义上，乡村治理现代化的最高境界其实是建立一个人民群众当家作主的社会，他们能够高效利用国家的资源，也能有效承接基层组织，更能自我管理、自我服务和自我监督。

因此，监督下乡的最高境界其实不是依靠法纪的威慑力，而是让施政者自我约束，让群众自我监督。