政策简报丨马亮：中国城市对标的特征、问题与趋势

马亮

中国人民大学国家发展与战略研究院专聘研究员、公共管理学院教授

摘 要

城市之间在开展对标，对标城市也越来越多。我们收集了近些年来中国所有地级以上城市的对标数据，系统考察了对标城市的分布状况和主要特征。数据显示，目前全国有39个城市明确提出对标城市计划，对标城市主要分布在京津冀和环渤海区域，而被对标的榜样城市主要分布在东部沿海省份。从城市竞争、标杆管理、政策学习等理论视角出发，我们揭示了中国城市对标的核心模式和发展趋势。最后，我们就未来城市对标的发展走向提出了对策建议，包括高位推动、精准对标、循证学习、久久为功等。

一、中国城市进入对标时代

随着新型城镇化进程的加速，中国城市之间的竞争日趋激烈。无论是招商引资还是“抢人大战”，城市之间都在积极争夺各类稀缺的生产要素和资源，期望在城市竞争中拔得头筹。与此同时，城市之间也在相互学习和取长补短，持续提升城市能力并增强比较优势。值得注意的是，近些年来，许多城市纷纷对标其他城市，全面学习和赶超先进城市。可以说中国城市掀起“对标热”，而城市也像教育领域的“内卷”一样进入对标时代。

尽管提法不一，但是城市对标正在逐渐成为城市竞争的代名词。在城市对标中最具代表性的就是“着急的山东省”，因为山东省是全国唯一全省所有16市都开展对标的省份。青岛市提出全面对标深圳，要“学深圳、赶深圳”，并把学深圳的目标细化到各个行政区，各市辖区都一一对标深圳各区，分批次选派青年干部赴深圳学习三个月。

对标或标杆管理（benchmarking）是绩效评价与管理的一种方法，用于组织之间比较和改进绩效。对标是一种基于绩效标准的比较与改进方法，以绩效差距与绩效反馈理论为依据，要求组织选择学习榜样并全方位追赶。企业对标管理开展较早，一般选取同行业的领先企业作为“标杆”，并在选定的绩效指标上与其进行比较和持续改进。

城市对标是城市竞争的一种表现，是城市围绕资本、技术、人力资源等生产要素而展开激烈竞争的产物。城市对标意味着城市在竞争中开展政策学习，向领先于自己的城市虚心学习并谋求赶超。城市对标反映了“榜样的力量”，即其他城市追赶明星城市或流量城市，并使这些先进城市的政策创新在城市之间迁移和扩散。

城市之间越来越多地开展对标，本报告展示了我国近年来所有地级市以上城市的对标概况，对对标城市的地理分布状况、主要特征、对标类型以及对标逻辑进行分析，揭示中国城市对标的核心模式和发展趋势，并就未来城市对标实践提出对策建议。我们通过搜索引擎查询城市是否对标，看是否有相关新闻，进而确定对标城市的关键要素。我们主要进行描述性统计分析，并就城市对标关系进行社会网络分析，通过GIS绘图展示对标城市的分布情况。

二、中国城市对标的特征

（一）城市对标的发展状况

通过数据收集，我们一共筛选出39个开展对标的城市。总体而言，对标在地级以上城市的占比不高，仅约为13%。最早是2012年河北省的一些城市在进行对标，当年唐山市和邯郸市都提出对标天津市。近些年来，对标的城市数量在逐年增多，特别是2018年以来山东省的全部16个城市都开展对标，使对标城市的数量大幅提升。2020年初新冠肺炎疫情暴发，城市对标的新增趋势有所放缓，我们监测到2021年没有新增对标城市。

（二）对标城市的地理分布

从对标城市与榜样城市的地理分布来看，有如下值得关注的特征。对标城市主要分布在京津冀和环渤海区域，并零星点缀在华北和中部省份。山东省所有16个城市都进行对标，河北省有6个城市，江苏省有3个城市，四川省、湖北省和辽宁省各有2个城市。

图3展示的是被其他城市对标的榜样城市的地理分布情况，从中可以看到和图2截然不同的特征。榜样城市主要分布在东部沿海省份，仅有少数是点缀在内陆地区。在榜样城市的分布方面，江苏省有7个城市，浙江省有6个城市，广东省有5个城市，山东省有4个城市，安徽省、河南省各有2个城市。

图4是对标城市与榜样城市之间的连线图，从中可以看到城市对标是如何展开的。其中，既作为对标城市又作为榜样城市的，被识别标注为榜样城市的颜色显示（同时标注对内和对外的箭头）。从中可以看到，北方城市“一路向南”对标南方城市，而内陆城市对标沿海城市。当然，也有一些城市对标西部内陆城市（比如成都市）。

（三）对标城市的类型

我们将城市是否对标和是否被对标这两个维度放在一起进行分析，由此形成了四个象限的城市分布图（如图5所示）。首先，跟跑的城市有29个，占9.7%，它们对标他人而不被其他城市对标，是城市中的追赶者。领跑的城市被他人对标而自己不对标他人的，是引领者、明星城市，共有22个，占7.4%。并跑的城市是双向对标，处于中流击水，不进则退，共有10个，占3.4%。“躺平”的城市不对标也不被对标，是籍籍无名的大多数，共有237个，占79.5%。由此可见，如何激发城市从“躺平”走向跟跑，从跟跑走向并跑，直至达到领跑，是城市对标需要关注的问题。

（四）对标城市的匹配关系

在城市对标中，哪些城市成为其他城市的学习榜样？哪些城市“饥不择食”，选取了许多城市进行对标？数据显示，榜样城市数量排名靠前的城市包括上海和深圳（被对标7次），徐州（5次），天津、苏州、杭州、成都（4次），以及青岛、宁波、广州、南通、嘉兴（3次）。这其中既有人尽皆知的一线城市，也有一些被“小兄弟”推崇的区域中心城市，以及被同类城市追赶的特色城市。

在所有对标城市中，24个城市都各自对标了一个榜样城市，属于“用情专一”的对标城市。但是，也有不少城市同时对标多个城市，但是这可能“贪多嚼不烂”或使对标“迷航”，甚至使对标因为失准而失去意义。排名第一的是烟台市，它确定了最多的榜样城市，包括了首批所有14个沿海开放城市。这些城市在沿海一字排开，唯一的共性特征是都靠海，但是在其他方面可能千差万别，这使得对标很难真正实质性地开展，并使城市在对标中迷失方向。其他城市虽然也选择了多个对标城市，但是数量都不超过5个。

从对标城市的关系稳定性来看，我们需要关注它们的“联姻”是始终如一还是喜新厌旧或与时俱进。结果显示，多数城市都是始终如一地对标某个或某些城市，这是因为对标学习不是一蹴而就，赶超也非一朝一夕可以实现，需要在相对较长的一段时期，瞄准某个城市深入学习和全面赶超。

值得注意的是，有些城市因为市领导的调整而改变了对标城市。比如，淄博市2018年对标佛山、宁波、无锡，2020年对标深圳。济南市之前提出了向广东经济发达地区学习，但是疫情以来则提出了做好北京市的“护城河”。威海市在2017年的市委书记孙述涛提出对标青岛，2019年市委书记王鲁明提出对标苏州，而2020年市委书记张海波提出对标上海。一方面，这说明城市对标能否成为“一把手”工程，决定了对标能否得到重视和一以贯之；另一方面，这也说明城市对标和其他政策一样，也存在人走茶凉的问题，同主政者的关注和重视有很大关系。

（五）城市对标是舍近求远还是近水楼台

从对标城市与榜样城市之间的地理距离来看，值得关注的问题是它们会舍近求远、近水楼台还是远近结合？为此，我们总结了城市对标的榜样城市是在本省、省外还是国外。为客观分析榜样城市特征，当有多个省外城市时我们将其看作一个；同样，当有多个省内城市时也看作一个进行统计。例如，成都同时对标上海、深圳和杭州，我们只看作榜样城市为1个省外城市进行统计，据此衡量各种情况占比。在对标城市中，多数城市都选择省外城市进行对标（88%），还有10%的城市选择了省内城市进行对标，仅有上海对标了3个国际城市。

城市对标的对象选取同城市定位有关，即城市期望成为全球城市还是国内中心城市、区域中心城市。从地理分布来看，地理距离和区位在城市对标方面的作用至关重要。地理距离会影响府际学习，因为城市之间会存在邻近效应与同侪效应。我们看到城市对标既有跨省和跨地区地向南方城市学习，也有省内“德比”。一般来说，地级市会学习本省的省会城市，也会学习其他省份的地级市。与此同时，随着城市群和区域一体化进程的加快，同区域内的兄弟城市之间也在开展越来越多的对标。

城市往往会选择相邻或相近的城市进行学习，它们在许多方面都共享相似特征，在政策的可复制性方面较强。当然，城市也可能很少会选择邻近的城市相互学习，这同内部歧视和外部污名化有关。与此同时，量级相当的城市也不会选取彼此作为对标城市。此外，省内城市处于同一个资源池，市领导竞争同一个晋升机会，存在明显的利益冲突，也会影响相互之间的合作。以深圳和广州为例，二者就存在微妙而耐人寻味的互动过程。深圳和广州都是副省级城市，都想在广东省“称霸”，二者的竞争色彩非常明显，相互不服气，也很难心平气和地相互欣赏和学习。

我们进一步从对标城市与榜样城市的地理距离来考察它们之间的关联度，结果显示很难发现一个明显的规律。城市既会选择距离较近的兄弟城市，也会选择距离很远的城市。城市对标选择最多的是地理距离居中的城市（直线距离为600—900公里），这说明地理距离和榜样城市的选取存在一定的非线性关系，既近不得也远不得。

（六）城市对标的议题分布

城市对标的议题五花八门，但对标的内容以经济为主。比如沧州市的对标主题包括经济总量、财政收入、固定资产投资、工业增加值、直接利用外资，阳泉市的对标主题包括思想观念、工作作风、科技创新、招商引资、营商环境，大连市的对标主题包括科技创新、改革开放、产业发展、人才建设。城市对标既有具体的对标内容，也有抽象的概括，这同城市对标能否做到精细化有关。

还有一些城市根据不同城市的特征，选择对标不同城市。比如，承德市分别对标扬州市的城市建设、文化休闲旅游业、园区建设和潍坊市的农业产业化基地建设。南京市在产业发展、科技创新方面对标深圳，在社会治理创新、加大惠民力度方面对标上海，在提升国际化程度方面对标广州，而在城市精细管理和增强城市影响力方面对标杭州。这反映出这些城市是聪明的，它们认识到先进城市并非各个方面都是先进的，而是选择先进城市真正擅长的个别领域取长补短。当然，城市的成长和发展是全方位的系统过程，寄希望于将各个城市的“百家之长”集于一身也可能是不现实的。

从城市对标的关系来看，有一对一的，也有一对多、多对一和多对多的，不一而足。但是，对标的城市都会采取一系列行动，使对标活动真正落到实处。对标城市一般会开展考察学习、干部挂职、培训学习，提升领导干部的素养，使他们有眼界和能力学习榜样城市的各方面先进做法。与此同时，对标城市还会开展对口合作、政策调整、绩效考核，加强对标活动在全市的贯彻落实。比如，日照市提出“寻标对标达标创标”活动，建立对标台账表，对各个政府部门进行考核。当然，被对标的榜样城市并非被动接受对标，对标城市为榜样城市也带来了合作的空间和机遇，使它们能够进行产业转移和政策移植，并通过合作产业园等“飞地经济”来实现共赢发展。

三、中国城市对标的对策建议

本报告刻画和解释了中国城市对标的主要特征，认为应在如下方面明确城市对标实践的改进方向，持续推进城市对标发挥应有的作用。

首先，城市对标是高位推动的结果，离不开领导的重视，也可能因为领导注意力的偏移而受到影响。因此，城市对标需要城市党政“一把手”的高度重视和全程参与，使其上升为城市发展战略，并通过各级领导干部的培训学习、活动跟进和绩效考核来强化贯彻落实，使对标任务落实到位，并发挥城市对标“练兵”“带人”“成事”的作用。与此同时，城市对标离不开榜样城市的倾囊而授与错位互补发展，因此城市对标离不开榜样城市的党政主要领导干部的配合和支持。两座城市负责人之间的关系在其中扮演至关重要的纽带作用，否则城市对标就会沦为“单相思”。

其次，城市对标不能盲目进行，而是需要精准对标，选择最合适的榜样城市，并展开地毯式的全方位学习和赶超。城市对标不是一窝蜂地赶时髦，也不是效仿其他城市选择同样的榜样城市。“萝卜白菜各有所爱”，城市要选择最适合自己的榜样城市，将其作为对标的对象。比如，一些中小城市与其选择人人向往而不可得的明星城市，得不到明星城市的垂青和重视，不如选择小而美的特色城市，将其独到之处收入囊中。以著名旅游城市敦煌市为例，在开展城市对标时就应寻找同样聚焦特色文化旅游的城市，从历史文化遗产共享、旅游服务对接等方面探求合作空间。有条件的城市应该建立一套城市对标数据库，全方位扫描和精准确定最合适的榜样城市。与此同时，城市也能够及时全面监测和跟踪对标过程的进展情况，并根据实际情况进行快速调整和优化。

再次，城市对标是循证学习或基于证据的学习，而不是不加判断地照抄照搬或盲目跟风。城市对标要避免东施效颦、邯郸学步，明确理性学习与盲目跟风的区别。对标城市要“学真经”“真学经”，将榜样城市的成功密码和发展精髓为我所用。榜样城市能够取得成功，绝对有其过人之处。但是，这往往并非其在做什么，而是它们过去做了什么，它们现在思考什么，以及它们为什么这样做。城市对标切忌做表面文章，走马观花地进行“政策旅游”。对标城市要虚心踏实地学习榜样城市的真本领，将其活学活用和举一反三，并推广应用到城市治理的各个方面。

最后，城市对标要久久为功，避免朝令夕改和“翻咸鱼”。否则，这既会导致城市对标难以奏效，也会使领导干部对城市对标失去信心。市领导的任期短，往往希望另起炉灶，但是这却是城市对标的大忌。对标是竞争和赶超，更是对接和合作。因此，榜样城市并非完全输出，对标城市也不是完全输入。城市对标有可能进一步强化中国国内版的“雁行模型”，使先富带动后富，推动共同富裕。这需要对标城市有足够的耐心和恒心，也需要市领导能够像接力赛一样接续努力而不是改弦更张。对标城市要制定短期、中期和长期目标，分步骤和分阶段地逐步执行各项对标任务，直至达到城市对标的最终目的。

【注：本文为中国人民大学团队培育计划项目“中国城市间政策学习研究”（20XNQ015）的阶段性成果。感谢韩良承、于颖、白雪松、史晓姣等在不同阶段提供的研究助理工作。本文初稿曾在深圳改革开放干部学院新时代改革开放论坛、深圳大学管理学院、东北农业大学等地进行交流，感谢马卫红等的意见和建议。】

文稿来源：人大国发院《政策简报》

微信编辑：涂成

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