邱捷：皇权如何下县——以《杜凤治日记》为中心的考察

2021年12月7日晚，中山大学历史系教授、博士生导师邱捷，应邀来到暨南大学，在石牌校区图书馆一楼文献演示厅，作了题为《皇权如何下县——以〈杜凤治日记〉为中心的考察》的专题讲座。百余位师生到现场学习聆听，并与邱捷教授交流。本次讲座由暨南大学图书馆馆长刘增合教授主持。

邱捷教授这场讲座主要围绕四个问题展开：

一、杜凤治和他的日记

杜凤治（1814—1883），浙江山阴人，举人出身，在广东当了十几年官，曾任广东广宁（两任）、四会、南海（两任）知县，罗定直隶州知州（两任）与佛冈同知。

一般认为杜凤治是个州县官，但这个说法也可能不是很准确。因为罗定州是直隶州，不是一般的州，下属也有两个县，规格比散州要高。在清朝的制度来说，州县官指知县与散州知州，直隶州知州本不属于州县官，与知府在文官层级中地位相近，清人也认为直隶州知州与知府地位差不多。看杜凤治日记，直隶州知州的地位看来是介乎于知府与州县官之间。杜凤治当罗定直隶州知州时，要亲自主持科举最低一级考试州试（县试），还有催征、听讼的权责，这些与一般州县官相同，知府是不需要的。所以，直隶州知州又有点像一般的州县官。不过，讨论“皇权下县”问题时，直隶州知州与散州知州的区别并不重要。

在邱老师看来，杜凤治思路清晰、沉着冷静、善于断决、手腕敏活、精明务实、勤奋细心，能屈能伸，智商情商都不错，很理性，有自制力，沉得住气，是个当官的好料子。作为一个官呢，应该说还是个好官，尤其是对朝廷来说，对上司来说，都是个好官，比较勤奋、比较敬业；对老百姓呢，就一言难尽了，该好的时候有时候也挺慈善的，勤政，不甚虐民，但是有时候也挺凶，就比如下面会讲到的佂粮；是不是贪官、酷吏难说，但他做人做事很理性，又精明，应该不至于太乱来。

对于《杜凤治日记》，邱老师介绍道，在他印象中，应该是篇幅最大的清代州县官日记，连续十几年，三四百万字，记录连贯、记载详细，“为写而写”、有闻必录、毫不隐讳，有趣细节多，尤其写杜凤治自己的观察和思考，既详细、生动又入木三分。作为史料来说，“为写而写”的日记自然要更可信。

对于这本日记的史料价值，邱老师指出两点：

首先，它是研究清朝法制的独特、难以替代的史料。研究法制史，肯定最重视档案类史料，但几乎所有档案、公牍都做过加工。而杜凤治日记，不但更真实反映了杜凤治作为州县官如何办案，更重要的是反映了他为何如此办案，即他在办案时的思考。按照清朝的则例规定，州县官司法权有限，但据杜凤治日记反映，实际上州县官可随意罚款，随意刑责、拘押，甚至可处决犯人。立毙杖下、磨死、站笼，以及史籍所无的“钉人架子”，都在日记中出现。杜凤治经常违背《大清律例》、不顾案情办案。他的“法外考量”很值得重视和分析。

再一个，《杜凤治日记》对研究清朝州县制度有很重要的价值。学界既往对这一课题的研究，都很少用到州县官日记，州县政务（教化、考试、征收、缉捕、听讼等）运作的细节写得不是很具体。而州县制度运作细节正是《杜凤治日记》的主要内容，也就是说这本日记可以对前人的研究提供很多补充。《杜凤治日记》也为我们讨论“皇权下县”提供了大量史料。对于日记中记述的州县官如何把钱粮征收上来的细节，前人的研究成果中讲述得不多。对晚清广东士绅掌控的乡村基层权力机构——“公局”，日记中也有大量记载。

二、对“皇权不下县”说法的商榷

邱老师先是对这一说法，进行学术史回顾。“皇权不下县”是由著名三农问题专家温铁军在90年代提出来的，温铁军讲：“自秦置郡县以来，历史上从来是“皇权不下县”。解放前县以下虽然设有派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主与自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单，冗员少，运行成本低。”

对于温先生提出的这个命题，史学界就有些不同意见。秦晖先生在他的《传统十论》中，曾经专门讨论过，提出一些与温先生不同的说法；青年学者胡恒的《皇权不下县？——清代县辖政区与基层社会治理》，是站在历史学家的立场对“皇权不下县”这个命题的回应与商榷；鲁西奇的《中国古代乡里制度研究》，虽然不是回应该问题，但也是讨论这一问题时必须参考的著作。

邱老师说，我理解，温铁军和一些学者说“皇权不下县”，意思是在县以下没有朝廷所设立的政权机构，最基层的政权只设立在州县一级。围绕“皇权不下县”的一些不同意见，邱老师觉得，主要是对“下县”的含义和标准，大家理解不同。邱老师理解的“下县”，就是整个统治秩序，不仅到县，到县以后，还得往下走，由县里面推行下去。邱老师认为这和温先生并不是两个对立的观点，只是对“下县”的理解不同。

温铁军先生显然是强调县以下没有“完全政府”，把“设财政”作为重要标准。但什么叫“完全政府”又是一个可以争论的问题，因为在邱捷老师看来县政府也不是“完全政府”，起码它没有军权、没有对外的权力，州县也没有正常的财政，大部分公务经费都要州县官自己想办法。

按照清朝的成文法规，正式的政权机构只设立到州县，州县官是“亲民之官”，州县之下不存在一级政权的建置。邱老师的理解是，一级政府大概需要满足制度设置上的合法性、稳定的财政资源、比较全面的职权以及行使职权的资源等。在清朝，最基层的政权确实设立到州县，只有州县官和他们的属官是有“缺”的朝廷命官。清朝的官衔和“缺”是相差很远的，官衔有时用很少的钱就能买到；但“缺”不同，“缺”是实实在在的位置。在今天，最基层的政府是设立到镇，镇里面的主要领导是有编制的公务员。

总之，邱老师认为，“皇权不下县”其实是不可能的，整个王朝，不管是大一统的王朝，或者是偏安一隅的小朝廷，皇权都下县，才能征收到钱粮，才能维持王朝的统治秩序。所以在历史学的学者来讲，真正需要讨论的是如何理解“皇权下县”的含义，以及皇权如何下县。

三、根据杜凤治日记，邱老师归纳出“皇权下县”的几个途径

总的来说，杜凤治任职时期的各个州县，清朝统治秩序比较正常，皇权是下到了各乡各村的。省一级官员对州县实现了有效管治，杜凤治作为州县官，其“父母官”的权威得到绅、民尊重，可以通过官府、宗族、士绅权力机构实行管治，谕令、判决基本得到执行。杜凤治宦粤十几年遇上最大的麻烦是初任广宁时当地士绅的闹考事件，但士绅们只是上控、闹考而并非反叛，事情也闹得不算太大，并没有严重超出“王法”范围。

邱老师总结，在《杜凤治日记》中充分反映出，皇朝下县大概有三个途径：

（1）直接用州县衙门的力量

杜凤治作为州县官本人，会经常到属下的乡、村催征，有时带队缉捕盗匪，有时调解乡村、宗族纠纷、制止械斗，以及后面会详细说明的征粮的例子。另外，州县官杜凤治也经常会派出书吏、衙役、幕客、官亲、家丁做征收、缉捕、拘传、训谕等事；甚至在乡镇设点常驻。职役人员如地保也属于直接由州县官指挥的人物。

（2）通过佐杂对县以下地区进行管治，尤其是广东的巡检司

胡恒的《皇权不下县？》对清代县以下行政区划以及佐杂这两个课题做了全面、系统、深入的研究。胡著关注广东，特别关注“广府六大县”，即南海、番禺、顺德、新会、东莞、香山，这六个县设立的巡检司特别多。有些学者提出过“佐杂分防”这么一个概念，也即县丞、巡检、主簿等，每人管一个地区，通过佐杂在县以下的分区管辖形成皇权下县。

那么“佐杂分防”是否是县以下的一级政府？当时清朝有没有“佐杂分防”这种制度呢？按照会典、按照法律，当然是没有的；但实际上有没有？邱老师认为，在广州府，认为有，是有一定道理的；但在全国，是不可能有的。因为据《光绪会典》，全国共有县1314个，设置县丞共345缺、主簿共55缺、典史共1307缺、巡检共908缺。每县设立的行政佐杂官平均不到两缺，普遍建立行政区划的“分防”制度是不可能的。广宁没有巡检，只有一个典史，四会只有一个典史、一个巡检，也不可能形成“佐杂分防”制度。

从杜凤治日记看，巡检职权偏重于缉捕，考试、催征基本不参与，司法有时参与，但必须有杜凤治的授权，也即在办案问题上，州县官与佐杂有一个博弈的问题。所以邱老师的想法是，巡检司有点像今天的镇级公安分局或镇级派出所，而不是镇政府。

而且佐杂也有差别。南海县丞、九江主簿有辖区，其他县丞却不一定，很多没有，尤其是外省的县丞基本没有自己的辖区。再比如，番禺沙湾司巡检，有效管治沙湾乡镇，公局有事通过巡检，不是直接同知县打交道；香山黄粱都巡检，原来驻地离县城两三天水程，晚清已常驻县城石岐，只有十来名武力，知县有事都找黄粱都的防海公局，似乎不必通过巡检。

邱老师还补充道，不只在乡村，大城市也存在“皇权下县”的问题，很多问题值得讨论。像梁敏玲老师的《“捕属”与晚清广州的城市社会》，就是从晚清广州社会发展这个角度出发，讨论了“捕属”含义、外地人口落籍南海、番禺两县的佐杂对省城及郊区的管辖等问题。

（3）通过士绅掌控的公局，使清王朝的统治深入到各镇各乡各村

所谓公局，是晚清在广东的乡村地区普遍存在的士绅在乡村的基层权力机构。局绅由本乡镇士绅内部推举，再由州县官认可、任命，由这些人组成公局这样一个机构来管理本地的事务。州县官与公局的文书往来、见面礼节，基本参照上下级衙署的做法。

学界通常认为，州县官是通过保甲去管治基层社会的，但邱捷老师有一个想法，保甲制度未必能持续、有效运行，往往是文献里面理想化的描写。因为保甲虽具有合法性，也有固定的办事人员地保，但地保都是庶民，在地方上权威有限。保甲并无来源稳定的经费，也没有直接掌握的武装人员，地保主要是跑跑腿。

而公局得到官府的授权，有地方合法性，局绅都有功名、职衔，有坐局办事的局绅。以各种方式征收局费，局绅有固定收入。公局还有团练、更练、局丁等武装人员。比如，番禺沙湾的仁让公局有团练308名，大部分装备了洋枪。公局不仅有“文化权力”，而且有“武化权力”，可以直接强制乡民服从。

公局行使征收、缉捕、拘传、羁押、调解、初审等权责。看杜凤治日记关于公局，有时候处理的案件不仅是一些细微的争论，甚至会处理相当大的案件甚至命案。广东的公局，大体形成了虽非法定、但实际存在的县以下的基层权力机构。

四、从杜凤治征粮看皇权下县

征粮过程也是皇权下县。征粮的顺利与否，与皇朝统治秩序是否正常关系极大。地丁是清朝财政收入的主要来源。征收地丁的对象是土地所有者，不管是士绅还是平民。征收地丁是州县官最重要、与自己利益最切身的公务。

邱捷老师介绍到，要讨论清代征收钱粮的问题，刘志伟教授的《在国家和社会之间——明清广东地区里甲赋役制度与乡村社会》、《贡赋体制与市场——明清社会经济史论稿》，刘增合教授的《“财”与“政”：清季财政改制研究》，还有青年学者周健的《维正之供：清代田赋与国家财政（1730—1911）》等都是必须参考的著作。

在杜凤治笔下，可以看到，几乎没有自觉按时交粮的粮户，而长期积欠的却很多。征粮的办法，同上面讲“皇权下乡”的途径很一致，基本上就是两个途径：

（1）依靠县衙的力量，甚至州县官亲自带队征收

粮书、粮差、册书，有的在乡镇常驻。征粮委员、征粮师爷、官亲、家丁在征收季节也会常驻粮站。在罗定州，还会通过“殷丁”催征。

杜凤治非常勤奋佂粮，在广宁，他说自己“一年实有半年在乡催征”，这个或许有些夸大，但根据日记，一年大概有三分之一应该也差不多；南海县公务那么繁忙，但杜凤治只要能走得开，仍会率队下乡催征；任罗定知州时，根据日记记载，《乡征照向章行辕驻扎先后日期》，一次乡征就要离开州城、州衙，外出征粮43天。杜凤治佂粮的阵仗也很大，在广宁带五十余名差役、吏户刑书吏、行杖皂班往附城各大家亲督催征，甚至组建“广宁县正堂亲军”催征。在南海催征，带“门、印、跟、茶、号、三小、轿夫、执式、差头、壮勇将二百人”。

（2）通过士绅催征

由于大量土地买卖不契税过户，加上书吏作弊等，只根据册籍不一定能找到真正的业户。征收与官府对乡村基层社会的控制密切相关，只有通过族绅、局绅才可以找到真正的业户，并强制他们交粮。

士绅协助催征是不可推卸的，不管本人是否欠粮，往往被责成催完合族、全村之粮，否则就会被惩罚。或者被拘押，或者向上司报告革除其功名。故而因征粮常引发官绅冲突。不过，征粮过程中官绅合作还是主要的方面。士绅协助州县官使“皇权下县”，通过协助征粮，士绅可以维护、扩大自己的利益，提高他们在族内、乡内的权威，州县官也会支持士绅在地方建立权势。

“皇权”不会自动走下乡，很大程度是依靠暴力征收“皇粮”，在杜凤治日记中就大量描写了暴力征收的过程。会对征粮人员施加压力，迫使他们千方百计向业户征收。比责书吏、粮差以及殷丁，对欠多、欠久的粮户也予以责罚。枷号、鞭笞、敲孤拐、羁押等是常用的手段。

不仅欠户会被羁押，征收中还会随意株连。邱老师举例，广宁谢某本人粮已讫，欠粮的是祖上公产，“兄弟众多，无可着落”。但杜对谢说：“既汝公共有分，即着落汝身完讫，兄弟众多，何处寻找？汝自去告知，予不知也。”

同时，士绅也会因佂粮问题被羁押。比如南海的潘许氏，被族绅串同粮差勒令完纳公产钱粮，又锁其幼子。后许应骙出面过问，杜凤治只能给他面子责惩潘姓族绅和粮差。族绅和粮差不可能不知道潘许氏娘家高第街许氏的声势，但仍敢对潘许氏施压，可见佂粮过程中暴力面多大。

封祠堂是杜凤治经常采用的一种催粮措施，有些州县官还把欠粮宗族祠堂的祖先木主锁来押在羁所。如果欠户有其他产业如店铺等，也会被封。催征时往往故意默许差勇、弁兵滋扰民众，勒索“轿茶资”。

另外，还会焚烧欠粮逃匿及抗粮者的房屋。在罗定，“谕拨安勇十名交杜英带去，并拨数差与一朱谕往殷丁家，如不见人，将其住屋焚拆，以妇女出头，则将其母或妻年约四十以上者带回衙门押交，却不可动其一草一木。焚屋时进去看明，留心有无小孩在内熟睡，有无辎重物件，如有，将其取出点交邻右暂为代收，俟粮清交还。并遍谕如殷丁不出、花丁抗纳，亦照此办”。从杜凤治的这些指示可知，以焚烧房屋作为催征手段已很有经验和章法。州县官焚烧抗粮、欠粮者的房屋是普遍的做法。杜凤治有时还会因为佂粮而发出焚村的威胁。

还有，不完粮不准演戏酬神、不准收割晚稻、如男子逃避即拿妇女掌责、封禁房屋将屋内财产估抵粮欠，等等。一切可以造成压力、威慑的办法都会被想出来付诸实行。“催征严酷”对州县官而言并非佳评，因此，杜凤治在日记所记的各种暴力强迫手段，毫无疑问都是真实的。催粮逼死人是常事。

邱老师指出，从征粮可以看出“皇权下县”的成本是极高的。

以广宁县为例，人口约30万，田地约21万亩，每年地丁约7500两，米8000石。 这是向布政使衙门上交的数额，没有包含征收成本，实际数额远远不止。

因为参与征收的人员，从州县官本人到每个书吏、衙役、粮差、家丁，都要从中获取利益。即使是“编制内”的书吏、粮官府发给的 “工食” 每年只有几两，“编制外”数百数千书吏、衙役分文也没有，基本靠征收时的浮收、勒索为生。日记记载给“家人”分征收时的“钱粮股”，有时一次就达千多两。老百姓实际负担，远超龚自珍所说的“国赋三升民一斗”的比例。

现在一些文章针对现实中“由百姓供养”的人太多，而主张大幅减少，并往往以各个朝代“由百姓供养”的人远远少于今日作为论据。邱老师认为，这些文章，都只是根据典章制度所载的数字计算某朝代“由百姓供养”的官吏、衙役，没有计算数十倍甚至数百倍的“编外”人员。

实际上，一个州县除了“编制内”的几个官员、几十个书吏与衙役之外，还有多如牛毛的委员，编外书吏、衙役，州县官都不可能知道具体数字。

此外，各个公局的局绅，加上局勇、团练等，还有地保、街正等，都要“由百姓供养”。这些法外、编外的人员，加起来数量极大。这些人只管“皇权下县”，并不向百姓提供今天常说的公共服务。

讲座结束后，邱捷教授与暨大学子进行交流讨论，耐心解答了现场同学的若干问题：

1

2020级中国近现代史博士生黎俊棋，希望了解《杜凤治日记》中所反映出的晚清广东官商关系的图景。

邱捷老师认为，“商”是研究广东历史应该非常注意的关键词，并鼓励同学们能在研究广东近代商人方面有所突破。邱老师接着介绍到，杜凤治日记里面记载的官商关系篇幅不多，杜凤治对商人一方面有点居高临下，因为当时商人在政治上还没有地位，但杜凤治也知道商人在广州的经济地位，所以还是相对比较客气。所以，关于广州商人，就有一个问题很值得研究，从咸同到光宣，商人在这个期间变化很大，由四民之末变成四民之首，可以关注这段时间的变化，并建议同学可以检索香港《华字日报》和《申报》的一些相关话题。

2

2019级中国近现代史博士生王淼华，关注到晚清江浙、徽州等地的基层社会中，出现了由下层士绅担任的图董或是图绅，想了解在广东基层区划中的“图”一级，除了由庶民担任的地保之外，还有没有类似“图董”的职务设置？以及广东的地保是怎么产生的？

邱捷老师认为，在杜凤治日记里面的地保，一定是士绅保举，或者起码需要有地位的士绅认可。而除了广东以外，其他省份的州县官确实同样需要通过士绅，才能管治基层社会。保甲图甲这些机构，是简单的、理想化的典章制度，如果没有经费来源和强制力量，很难运作正常。广东的士绅在乡村的基层权力机构，如公局，不是垂直的，没有大公局管小公局的层级。邱老师建议同学，进一步去考察图董图绅是怎么来的？跟州县官什么关系？建立的机构叫什么名字？经费从哪来？团练不是常办的，那不办团练的时候，有没有武装人员？等等。

3

2020级中国古代史硕士生盘俊，关注到汛塘制度，由最开始的绿营基层单位的军事镇守功能，逐渐泛化到维护社会治安，甚至还有部分司法权，想了解，这种泛化的汛塘，属不属于皇权下县的范畴呢？

邱捷老师认为，这是一个很好的补充，绿营及其在乡村基层社会的驻扎点即汛塘，也是皇权下县的一个重要途径。杜凤治就有很多跟汛官、乡下驻兵点武官的联系，通过公文和他们的上司联系，调动他们的兵力，维持地方治安，尤其处理盗匪案件。清朝有一个词叫“会营”，就是州县衙门的缉捕力量跟营汛会同缉捕盗匪。汛塘也有一定司法权，抓到盗匪审讯后送到州县衙门，可以看做一个初审环节。

刘增合老师对此也指出，晚清绿营在裁撤的过程中，有些人是特别是地方官员不愿意裁撤，原因就是，绿营承担着很重的保卫地方、维稳的任务，其他具体的如押解犯人、传令、护送官员等事务，很多也是落在这些绿营的驻基层的部队上。

最后，刘增合馆长进行了总结，并向在场同学介绍，邱捷教授点注的《杜凤治日记》正在暨南大学图书馆资源建设部加工，很快就能够开放借用。现场百余位师生向邱老师表示了感谢，本次讲座在掌声中落下帷幕。