从全面开放走向制度型开放

纪念中国入世20周年（3）王微

自2001年加入WTO以后，我国对外开放进入了一个新的发展时期。按照加入WTO的承诺，我国不断扩大对外开放的行业范围，从以制造业为主扩展到制造业、服务业的全面开放。截至2020年，我国已经成为全球最大的外资流入国，并连续多年稳居世界第二大货物和服务贸易进口国的地位。在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，我国实行高水平对外开放，迫切需要推进制度型开放，更加注重对接国际高标准市场规则，更加注重健全高水平开放政策保障机制，更加注重参与全球治理体系改革和建设，打造我国参与和引领国际经济合作竞争的新优势。

入世后全面开放的促进作用显著

加入WTO以来，我国货物进出口总额从2001年的5096.5亿美元增长到2020年的46474.4亿美元，年均增长12.3%，占全球货物贸易总额的比重由4%提高到13.1%；服务进出口总额从2001年的784.5亿美元增长到2020年的6617.2亿美元，年均增长11.9%，占全球服务贸易总额的比重由2.4%提高到6.8%；实际使用外商直接投资从2001年的496.7亿美元增长到1443.7亿美元，年均增长5.8%，占全球外商直接投资总额的比重由6.1%提高到15%。这些数字的背后，反映了过去20年我国深度融入经济全球化、不断推进全方位对外开放的巨大成就。

以商业零售业为例，与我国很多制造行业相比，商业零售业的开放时间相对较晚。1992年，我国开始进行商业零售业对外开放试点，允许在北京、上海、天津、广州、大连、青岛6个城市以及深圳、珠海、汕头、厦门、海南等7个经济特区试办中外合资或合作经营的零售企业。1999年，原国家经贸委、外经贸部发布《外商投资商业企业试点办法》，允许设立中外合资或合作商业企业，暂不允许外商独资设立商业企业，并对经营地域和业务、资格和申请程序等内容作了规定。加入WTO以后，我国商业零售业对外开放明显提速。2002年，允许外资拥有控股权，允许在所有省会城市、重庆及宁波设立合资零售企业。2003年，取消对外资在地域、股权和数量等方面的限制，标志着我国商业零售业全面对外资开放。

准入条件的放开，对我国零售业改革和发展起到了巨大推动作用。一方面，引入了更加先进的管理经验和技术，当年的沃尔玛、家乐福等外资企业给国内零售业带来了很多新活力。另一方面，通过对外开放促进了零售业的对内开放，使得很多体制机制更为灵活的民营市场主体获得快速发展和壮大。

服务业是制度型开放重点和优先领域

在全面建成小康社会后，我国进入了全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，对外开放面临新的形势，迫切需要推进制度型开放，以全面提高我国对外开放水平。实际上，“制度型开放”的概念并不是新提出的。2018年12月，中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”；2019年10月，党的十九届四中全会进一步提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”；2021年3月，“十四五”规划中再次强调“加快推进制度型开放”。

从我国实际情况看，制度型开放的重点和优先领域是服务业。一是因为现阶段服务业开放领域和水平还相对滞后；二是因为与制造业相比，服务业对制度高度敏感和依赖。那么，对于服务业的制度型开放如何推进？需要运用有效的政策分析工具进行客观分析。在这方面，经济合作与发展组织（OECD）编制的服务贸易限制指数（以下简称“STRI指数”），是目前国际上评价一国服务业开放水平的客观指标体系，也是对提高一国服务业开放水平的政策措施进行对标比较、改进完善的有效工具。

服务业开放成效明显

党的十八大以来，我国大力推进服务业对外开放和体制机制改革，开放水平明显提高，促进了服务业发展和服务贸易竞争力提升。

第一，外资准入负面清单管理制度深入实施。2013年，上海自贸试验区率先探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。截至目前，我国已先后公布7版自贸试验区负面清单，涉及服务业的特别管理措施由2013年版的95条缩减到2020年版的23条。在自贸试验区实践的基础上，从2018年开始我国在全国全面推行了外资准入负面清单管理模式，相继公布了3版负面清单，将自贸试验区探索的较为成熟、风险可控的开放措施给予推广。

第二，服务业开放领域不断拓宽。近年来，我国信息传输、软件和信息技术服务业，教育、金融、卫生和社会工作等行业实际利用外商直接投资增长迅猛。在2020年OECD的STRI指数所评价的22个服务行业中，我国有17个行业开放水平比2015年出现不同程度的提高，占比达到77%，高于同期全球48个样本国家55%的改善程度。

第三，服务业双向开放力度不断加强。目前来看，我国服务业开放已经从过去以出口、吸引外资为主转变为鼓励出口和增加进口、吸引外资和对外投资并重，进出口贸易和双向投资持续扩大。

第四，多样化开放平台发挥了重要作用。近年来，我国服务业在开放过程中形成了以自贸试验区和自贸港、服务贸易创新发展试点、服务业扩大开放综合试点、内地与港澳服务贸易自由化等为代表的多种类型开放平台，通过差异化探索和对比、互补试验，较好发挥了构建开放型经济新体制的“试验田”作用。

服务业制度型开放仍存在突出短板

利用OECD的STRI指数进行分析发现，现阶段我国服务业开放特别是制度型开放方面还存在一些明显短板。

一是服务业开放领域和范围有待进一步拓宽。虽然近年来我国重点服务行业开放水平在全球的排名有所提高，但总体排位仍然较低。无论与OECD平均水平相比，还是与标杆国家相比，服务业开放水平的差距明显。

二是扩大开放更多是依靠政策推动。从国际上看，评价一国服务业开放水平的核心是开放规则和制度的调整变化，各国推动服务业开放主要是通过体制机制改革及相关法律法规“立改废”实现的。相对而言，我国在扩大服务业开放中推进市场化改革和强化法治保障方面仍有不足，更多还是依靠各类政策文件。

三是对标国际先进规则推进服务业开放的力度有待加强、改革措施亟待精准。部分服务行业的规则设计与国际先进规则存在差距，不同类型服务行业扩大开放的关键点有待进一步厘清，关键措施有待精准化。

四是适应服务业制度型开放的管理体制机制不完善。服务业准入后的管理制度改革还需深化，一些服务行业开放中仍存在“准入不准营”问题，对外资的经营模式、牌照、业务范围、经营条件、业务许可等边境内措施方面有待进一步开放。提升贸易便利化水平仍有较大空间和潜力，境外投资管理制度的备案制改革有待进一步落实。

五是部分服务行业标准、资质等与国际接轨程度不高。我国部分服务行业的强制性标准、技术法规和合格评定程序与国际通行的原则和要求还有一定差距。法律、会计等专业服务领域缺少国际职业资质互认制度，很大程度上限制了我国利用国际化人才提供专业服务的有效性。

六是依托多样化开放平台扩大服务业高水平开放的作用发挥不够充分。部分开放平台对服务业体制机制改革的重视程度有待提高，管理体制机制还没有理顺，改革创新协调成本较高。

把握好推进服务业制度型开放的着力点

在新发展阶段，推进服务业制度型开放可重点在以下方面加大力度。

一是进一步完善外资准入负面清单管理制度。分类放宽服务业准入限制，特别是对互联网、教育、文化等敏感行业，稳妥处理好产业属性、商品属性与意识形态属性的关系，既守好安全底线，又防止开放中的安全概念泛化倾向。

二是健全外资准入前和准入后国民待遇制度。全面清理外资准入负面清单之外对外资单独设置的准入限制，保障内外资企业依法平等使用资金、技术、人力资源、土地使用权等各类生产要素和公共服务资源。

三是强化服务业制度型开放的法治保障。全面清理、修改、废止与《外商投资法》不符的法律法规、规范性文件，将各地特别是多样化开放平台实践探索的成熟经验，及时上升到法律法规层面予以固化和强化。

四是完善与负面清单管理模式相配套的事中事后监管制度。针对制度型开放中不同服务行业特点、发展趋势等，完善动态监管政策体系，进一步健全外商投资国家安全审查、反垄断审查等制度。

五是优化多样化开放平台的组织协调机制。完善部际间、部委与开放平台间的定期协调机制，加大国家部委的放权力度，充分调动地方改革创新的积极性和创造性。

六是健全服务业对外投资促进和保护机制。有针对性地改善对“走出去”服务业企业外汇管理、人员出入境、金融支持、境外投资等方面的服务，增强企业全球布局和资源配置能力。

七是加快构建高标准和广覆盖的自贸区网络。适应国际环境的新变化、新要求，拓展与周边特别是“一带一路”沿线国家的自贸区建设，以申请加入CPTPP为契机，适应和对接国际服务贸易新规则，促进国内服务业相关改革深化，培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势。

八是建立促进服务业开放发展的国际交流机制。加强与OECD等国际组织的沟通交流，及时对我国扩大服务业开放举措进行宣传解读，推动国际社会更及时、更客观地了解我国服务业改革和开放发展的动态。

（作者系国务院发展研究中心市场经济研究所所长、研究员）