集体经营性建设用地入市，最近火了！

这两个月，集体经营性建设用地开始火热起来了！2021年9月1日，新修订《国土地管理法实施条例》正式施行以来，不少地方正在大力推动政策落地实施。

这两个月，更是20余省市相继实现首宗集体经营性建设用地入市成交。——本文较长，但是值得认真学习。

#1

政策沿革

学习“集体经营性建设用地入市”，非常有必要了解关于它的历史政策沿革。

在2020年1月1日，新修《土地管理法》实施之前，集体用地入市是违法的。因为，在此之前，一直沿用是2004版《土地管理法》，2004版明确规定：

新修土地管理法删除了2004版第四十三条规定，并新增规定：“对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”

如果追溯渊源的话，这一轮土地改革始于2013年11月三中全会。

2014年12月，中央深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（即“三块地”）。

2015年2月，北京大兴等33县(市、区)被国土资源部确定为集体经营性建设用地入市的试点地区。

2016年1月，北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得名称为“2号地小B地块”40年的土地使用权,这成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。

试点成果：33个试点已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元；办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

#2

入市要求和程序

新的《土地管理法实施条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则。要求和流程如下：

1、办理土地所有权登记

集体经营性建设用地入市范围仅限于土地利用总体规划、城乡规划（国土空间规划）确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地。

2、落实规划条件及产业、环保要求

拟出让、出租集体经营性建设用地的，土地所有权人向市、县人民政府自然资源主管部门提出规划条件、产业准入以及生态保护要求的申请，自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出拟出让、出租的集体经营性建设用地的规划条件，明确土地界址、面积、用途和开发建设强度等，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护要求，出具书面规划条件以及产业、环保要求文件。

3、编制土地入市方案

土地所有权人应当依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等，编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，应载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。

4、集体会议表决

土地所有权人编制集体经营性建设用地出让、出租等方案后，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。

5、政府审查入市方案

土地所有权人在集体经营性建设用地出让、出租前不少于十个工作日报市、县人民政府审查，市、县人民政府认为方案符合规划条件、产业准入和生态环境保护要求等的，方案方可实施。

6、组织土地供应程序

土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者。集体经营性建设用地入市原则上应通过农村产权流转交易市场平台进行。

7、签订入市合同

通过土地供应程序，确定土地使用者后，土地所有权人与土地使用者签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等。

8、入市合同备案

土地所有权人与土地使用者签订经营性建设用地出让、出租合同后，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。

9、土地使用权登记

土地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款，并依法缴纳相关税费，对集体经营性建设用地使用权以及依法利用集体经营性建设用地建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权，依法申请办理不动产登记。

#3

实操中的4个问题

除入市流程外，这几个问题，也是大家比较关心的。

1、入市主体

根据相关法律法规所确立的原则，允许其首次入市的法定主体为集体经营性建设用地的所有权人。而再次入市的，入市主体即为已经取得集体经营性建设用地使用权的使用权人。回溯集体经营性建设用地的所有权与入市主体的匹配形式， 主要存在三种情形，分别如下对应所示：

在实操中，入市主体一般由经济合作组织实施入市，或委托股改后的有限公司代为上市。

2、是否可以用于开发住宅

根据新修《土地管理法》，目前允许的入市用途仅为工业、商业等经营性用途。

但是，最新规定，保障性租赁住房也可以使用集体经营性建设用地。

2021年6月24日，国务院《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出：人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；应支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；农村集体经济组织可通过自建或联营、入股等方式建设运营保障性租赁住房；建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

其实，在此之前，关于住宅类项目应用，已存在以下两种尝试：

尝试 1：2017 年 8 月，原国土资源部会同住建部确定了首批 13 个城市试点开展利用集体建设用地建设租赁住房。

尝试 2：2018 年 12 月，北京市规划和自然资源委员会首次尝试利用集体经营性建设用地建设共有产权住房。

因此总结集体经营性建设用地用途，如下图所示：

3、土地入市价格

关于“集体经营性建设用地”的入市价格，原则上根据条文约定，需与国有建设用地“同等入市、同权同价”。但由于集体经营性建设用地市场发育远远不够，目前已出让地块，地价普通偏低，相较国有建设用地存在较大的价格优势。

具体的定价方式根据实操经验来说，一般不低于基准地价的70%（北京实操情况为市场评估价的 70%）。整理各地区公布的定价规则如下：

佛山市南海区规定：原则上不得低于基准地价的 70%；因特殊原因低于70%的，需要提供相应的证明材料。

广州市白云区规定：集体经营性建设用地使用权出让价格不得低于同区域、同类别国有土地使用权基准地价修正后的价格的 30%。

租赁用地地价折让：如上海集体用地租赁地块楼面地价相较周边住宅用地仅为 1/10~1/12, 与此前推出的自持国有纯住宅地块相比更具成本优势。

4、收益分配与调节金

开发商支付相应的土地款后，该笔资金的流入方分别为政府——村集体——村民。

具体来说，依据2016年财政部、国土部制定的《土地增值收益调节金征收管理制度》，农村集体经营性用地入市，再转让环节，政府征收一定比例的调节金（20%~50%）用以改善农村基础设施配套等；村集体留下一定比例的发展基金后，将剩余收益分配给农民。

从计算公式的表达上来看：

土地增值收益 = 土地入市收益 – 取得成本 – 土地开发支出；

调节金 = 土地增值收益 × 正式比例（20%~50%）

调节金上缴至县一级地方政府国库，纳入一般公共预算管理，省、市不参与分成， 征收比例各地可根据实际情况调整。

#4

开发商介入典型案例

目前房企介入集体租赁用地投资，目前相对成熟的有两种路径：

路径1：集体经济组织（经济合作社或股改后的有限公司）与国企共同联合开发整体租赁住房。以北京市为例，集体经营性建设用地使用权入市采取区（镇）级统筹方式，同时明确规定：集体经济组织在新成立的企业持股比例不低于51%，且应有保底分红。

路径2：集体经济组织（经济合作社或股改后的有限公司）或开发企业通过招拍挂、协议出让等模式获取土地使用权。在背景导入中的北京大兴区瀛海镇集体建设用地，用于建设共有产权房的项目，即是按照此种路径实现入市出让。

“路径1”典型案例：与集体经济组织的联合开发模式

在上述模式中，大兴区采取集中统筹方式，成立区级有限公司与国企联合体共同联合开发。

“路径2”典型案例：招拍挂拿地，独立开发

在上述模式中，大兴区采取集中统筹方式，成立区级有限公司独立完成地块拆迁、腾退等一级整理工作，最终待地块收储后到二级市场独立摘地。

可以预见的是，集体经营性用地入市已正式进入快速发展阶段，地产各司、各职能应当积极研究探索。