美国防部成本评估与计划鉴定局发布2021年政策修订报告

作者：张海涛，中国航空工业发展研究中心

2021年10月20日，美国防部成本评估与计划鉴定局（CAPE）发布《2021年政策修订报告》，阐述了其在适应性采办框架下对采办项目成本评估业务相关政策修订情况，值得我关注研究。

美国防部成本评估与计划鉴定局2021年政策修订报告封面

一、基本形成采办项目成本评估业务政策体系

针对国防采办14个业务领域之一的成本评估业务管理，美国防部已于2020年3月发布5000.73指示《成本分析指南与程序》，9月和12月又分别发布《使用与保障成本估算指南》、《国防部成本估算指南1.0》等配套指南。

2021年，美国防部继续强化采办项目成本评估业务管理，基于《美国法典》第10篇、第41篇相关顶层法规，遵循《联邦采办条例》、《联邦采办条例国防部补充条例》等相关要求，结合新版5000.01指令《国防采办系统》、5105.84指令《成本评估与计划鉴定局局长》、5000.02指示《适应性采办框架的运行》和5000.73指示《成本分析指南与程序》等修订情况，在3月修订了《成本与工时报告和数量数据报告实施指南》，在5月修订了国防部5000.04手册《成本与软件数据报告》，在12月修订了《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》，并计划首次出台《备选方案分析成本估算指南》（已形成草案）。至此，美国防部在适应性采办框架下，通过不断完善相关文件，基本形成了上下衔接、横向贯通的采办项目成本评估业务政策体系（见图1）。

图1 美军采办项目成本评估业务政策体系构成（中国航空工业发展研究中心，作者制图）

二、修订《成本与工时报告和数量数据报告实施指南》

3月，成本评估与计划鉴定局发布了新版《成本与工时报告和数量数据报告实施指南》，共52页，含7章8个附件，主要包括成本与工时报告特定指南、强制性规范、分配原则、可选裁剪指南、成本与工时报告和数量数据报告提交和验证过程等内容，重点增加了更多的案例分析，包括订单/批次、最终产品和数量数据报表的扩展示例以及验证过程的更多信息和常见问题列表等。

成本与工时报告和数量数据报告是1973年以来对承包商成本数据报告（CCDR）系统的第一次重大更新，改进了成本分析与资源评估中承包商数据采集的要求，取代了原有的承包商成本数据报告模板，包括合同工作分解结构（CWBS）索引和字典、承包商业务成本数据汇总报告（CDSR）、功能成本工时报告（FCHR）、进度曲线报告（PCR）和维持功能成本工时报告。成本与工时报告提供按合同项目编号（CLIN）、公司费率结构和产品工作分解结构（WBS）的实际成本，以及其他报告元素。成本与工时报告还提供了一种根据工作分解结构收集、汇总、预测的方法，并允许对实际成本进行分配。

三、修订国防部5000.04手册《成本与软件数据报告》

5月，成本评估与计划鉴定局发布了新版国防部5000.04手册《成本与软件数据报告（CSDR）》，对新版5000.73指示《成本分析指南与程序》（2020年3月发布）中成本和软件数据报告相关要求进行补充细化。手册共21页，含5个部分，重点明确了成本评估与计划鉴定局、国防合同审计局、国防合同管理局、国防部部局首脑、成本数据支持小组（CDSG）、项目管理办公室、成本工作一体化产品团队（CWIPT）、成本报告标准委员会等相关机构的职责和工作关系，重点确定了报告内容、适用性、提交等成本与软件数据信息要求，重点规范了计划制定、计划审批、计划实施、准备状态审查、成本评估数据平台上传、提交和验证等成本数据采集流程。

成本与软件数据报告系统是超过1亿美元（当年币值）的国防部采办项目成本数据的主要来源，主要包括项目资源分布、承包商成本数据、软件资源数据、承包商业务数据、维护与维修零件数据、技术数据等内容，授权用户可通过成本评估数据平台提交成本与软件数据报告。

四、修订《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》

12月，成本评估与计划鉴定局发布了新版《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》，对2016年和2017年版本进行了更新完善。手册共124页，含10章6个附件，主要包括修订背景、名词术语、价格调整分析的整体框架、输入与输出参数的类型、通货膨胀与价格调整相关指数和经济可承受性分析、成本估算分析与备选方案分析的计算案例以及相关法规制度等。

与2016年和2017年版本手册相比，新版手册扩展了通货膨胀与价格调整的相关定义与指数，并增加了详细的分析流程和实际价格变化的最佳实践，主要包括：

1.增加预算批复与实际支出的差异分析，并按当年（Then Year）美元与定值美元（Constant Year）分解；

2.扩展固定价格定义，用于区分标准化数据和预测建模；

3.扩展实际价格变化定义，包括质量和数量变化及其对成本模型的影响；

4.增加基本计算的分步说明；

5.增加快速参考流程图；

6.取消基准年（Base Year）美元作为成本估算时的美元类型；

7.对实际价格变化的离散建模技术与指数建模技术进行区分；

8.增加多年输入中点的假设，或如何手动将多年输入分配到单年的说明；

9.增加“交易年度”（Transaction Year）概念；

10.增加制作自定义指数的说明；

11.增加更改基准年指数的说明；

12.增加不确定性分析。

五、持续完善成本评估与计划鉴定局职责权限

2021年，美国国会对《美国法典》第10篇“武装力量”中采办项目成本评估相关条款进行了优化完善，进一步明确了美国防部成本评估与计划鉴定局在采办项目成本评估工作中的职责权限，主要包括：

一是在所有重大国防采办项目里程碑决策、大批量生产决策、“纳恩-迈克柯迪法案”严重超支、持续保障等审查前，负责开展或批准独立成本估算。

二是在研制建议征求书发布、多年期采购合同授权之前以及初始作战能力5年内，负责开展成本估算与分析；

三是制定1亿美元以上采办项目成本数据收集的政策、程序、指南和方法。

四是根据国防部长的授权，制定国防部采办项目成本估算和成本分析的政策和程序。

五是发布与成本估算风险分析相关的指南。

六是发布重大项目采办项目及其子项目全寿命周期成本管理相关的指南。

七是审查重大项目采办项目及其子项目相关的所有成本估算和成本分析。

八是定期评估和更新军种部使用的成本指标，满足军种部实际成本估算的需要。

九是每年审查选择性采办报告中需要包含的成本相关信息。

十是负责开发并维护主要武器系统使用与保障成本数据库，并收集估算数据、文档和真实数据。

六、几点认识

一是不断完善装备价格管理法律法规体系。建立法规制度体系，并不断完善，已成为美军装备建设与成本管理的重要内容。目前，国内军品管理在立项概算、审价定价等方面还存在地位不对等、信息不对称等情况，应不断加强法律法规体系建设，在现有制度框架下，制定相关实施细则、指南或配套文件，对具体的工作流程、职责分工进行详细规定，建立统一的标准和适用范围，减少制度执行的主观判断和选择。

二是不断加强装备价格人才队伍专业化建设。为了持续改进采办项目成本评估质量，美军专门成立成本评估与计划鉴定局负责相关法规制度研究与采办项目过程成本分析。新时期，随着装备建设发展的快速推进，以往“重性能、轻经济”的思想被打破，国内越来越重视综合考量装备的经济性指标与性能指标，这也对装备价格管理人才的素质和专业化提出了更高要求，需要加强专业化建设。

三是进一步明确各层级管理职能权限。装备价格的形成，既包含军方内部纵向的层级架构，又包含军方与军工承研承制单位间横向的协同作用。因此，要集中统一领导，科学划分装备价格管理层级，制定不同层级的职能权限，进一步明确相关方职责范围和决策权限，协调好各主体间的利益关系，并充分发挥各层级、各部门间的职能权限，提高装备价格的形成效率。

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