第三批全国农村公共服务典型案例 | 贵州赫章：探索农村公益性公墓改革为民谋利树文明新风

近年来，贵州省赫章县将农村公墓公益性改革与生态文明建设、乡风文明行动、乱占土地建坟治理同部署，在县域范围内通过完善基础建设、建立机制规范、推行便民惠民政策，分阶段启动农村殡葬改革工作，有效遏制散埋乱葬、建“活人墓”、土葬大坟等现象，实现县域所有村（居）公益性公墓全覆盖、所有农村亡故人员火化后骨灰统一、规范、集中安葬，有力推动当地土地资源节约、环境综合整治、乡风文明提升。

一、基建先行，带动示范

赫章县位于贵州省西北部，全县总面积3250平方公里，辖5个街道25个乡镇481个行政村（居），总人口87.63万人，是贵州省13个同步小康发展困难县之一，全县农村人口占比大，土地资源稀缺。受封建思想影响，当地修建“活人墓”、散埋乱葬、土葬大坟、治丧持续时间长等问题突出。为树立丧葬新风，缓解人地矛盾，赫章县成立县委殡葬改革领导小组，实现县委书记、县长双组长制，建立“党委领导、政府责任、民政牵头、部门协作、社会参与”机制，大力推行农村公墓公益性改革。

一是政府指导，基建先行。按照“城乡有别、分类指导、分步实施、整体推进”的原则，赫章县制定出台了殡葬管理实施细则、农村公益性公墓管理办法、治理违规修建坟墓管理办法等文件。县委政府投入资金建成县殡仪馆、火葬场；按照“社会捐赠一点、群众自筹一点、政府补助一点”模式，筹措资金2325万元，并通过“以奖代补”方式、按照1村5万元标准补助建设农村公益性公墓196个，实现农村公益性公墓建设全覆盖。以乡（镇街道）和村民委员会为建设主体，综合考虑人口、地理、交通、环境、丧葬需求等因素，按照6‰的年均死亡率和20年的使用周期合理确定公墓数量及规模。

二是压实责任，分级管理。在县级层面，按照“条块结合、以块为主”原则，制定部门治理权责和承担工作事项“两个清单”，厘清权责边界。在乡镇层面，成立殡葬改革管理领导机构，构建责任清晰、各负其责、合力攻坚的责任体系；建立落实联合联动机制，具体承担辖区内农村公益性公墓规划建设、政策法律法规执行及火化、规范治丧、整治乱埋乱葬殡葬管理责任。

在村级层面，建立村级公益性墓地管理制度和墓位档案登记制度，明确专人负责维护墓区秩序、开展墓区绿化、修缮坟墓及基础设施，确保墓区优美肃穆、干净整洁；发挥村（社区）基层自治组织作用，创新“党建+积分”模式，搭建殡葬管理网络信息平台，对丧事简办事宜作出具体规定，规范群众丧事大操大办等行为，变殡葬改革“事后管理”为“事前引导”。

三是党员干部牵头，明晰改革路径。赫章县制定国家工作人员和党员带头推动殡葬改革措施21条，明确国家工作人员和党员，发挥带头实行遗体火化、生态安葬、节俭治丧，带头文明低碳祭扫、治理乱埋乱葬、倡导殡葬改革等“六个带头”作用。

同时，建立落实典型示范引领机制，倡导乡村干部参加丧属追思会，示范引领群众主动参与殡葬改革。通过广播、电视、微信等平台，宣传殡葬改革政策，按照一户一册要求发放《赫章县殡葬改革法规宣传手册》，在乡（镇、街道）采取宣传车巡游宣传、召开干部职工大会、村（居）组干部会、村（居）民小组会等方式对工作进行宣传动员。还将政策要求写入村规民约，引导群众自我教育、自我管理、自我约束，让村规民约成为广大群众的共同准则，充分发挥村级社会治理作用。

2016年12月，赫章县在城区23个村（居）启动第一阶段改革工作；2017年在靠近城区的乡镇启动第二阶段改革工作；2018年在县域范围内全面启动改革工作，同时坚持便民惠民建设农村公益性公墓。

二、源头治理，坚持便民惠民

为确保公益性公墓改革顺利推进，赫章县坚持便民惠民原则，建立机制规范，健全优惠奖补政策。

一是建立机制规范，源头治理。制定下发《赫章县农村公益性公墓管理暂行办法》，建设严格按照相关标准施工，控制墓穴占地为1个平方米、墓穴中心间距为1.5米、平台进深为2.5米、绿化面积不低于50%。县级指导建立示范点，各乡镇相关负责人现场观摩学习，按规定指导各自乡镇公墓建设。

明确禁止农村公益性公墓从事或变相从事经营性活动，全县公墓外严禁新建坟墓；全县辖区范围内禁止修建“活人墓”。

禁止在农村公益性墓地内修建家族墓、大墓和豪华墓；禁止在农村公益性公墓安葬遗体；禁止转让（传销）墓地穴位；禁止骨灰装棺安葬。

二是坚持公益性，健全惠民制度。全县将惠民殡葬经费和公益性公墓建设补助经费纳入财政预算，落实遗体接运、遗体平板炉火化、遗体冷藏三天、骨灰寄存一年等服务进行惠民减免。农村公益性公墓墓穴费为0-1680元不等，平均墓穴费800元，墓穴费用于土地征收、公墓建设维护及管理等。按照“一事一议”要求召开村民大会或村民代表大会，由群众对公墓选址、建设、管理、收费等提出建议。

各公墓每月对资金收支情况进行公示，接受群众监督，严禁挪作他用。同时建立殡葬救助保障机制，对低保户、重点优抚对象、二女结扎户、独生子女户、二级以上残疾人等困难群众在减免以上服务的基础上提供价值400元的骨灰盒。特困供养、公安机关确认的无名遗体、无籍贯流浪乞讨人员等特殊困难群众在免除以上费用的基础上免费提供简易墓位。

三是倡导生态安葬，健全奖补制度。农村公益性公墓严格执行国家的殡葬管理政策，严格按死亡时间进行安葬，不得提前挑选、预定墓穴，公墓地管理单位凭居民死亡殡葬证、火化证明等有效证明为公墓服务区居民提供安葬服务。殡葬服务人员实行24小时值班制，减少老百姓办事跑路。

推行不占或少占土地、少消耗资源的节地生态安葬方式，引导村民自治组织利用荒山瘠地规划建设村级公益性公墓。在基础设施建设中，坚持不砍树、不推山、少硬化的原则，推广林地和墓地复合利用，确保公墓绿化率达50%以上。如自愿选择将骨灰进行树葬、花葬、深埋不留坟头的，在免除殡葬基本服务费的基础上，每例再一次性奖励500元。

三、树立丧葬新风，助力乡村综合治理

推行改革后，赫章县农村群众修建一处坟地从花费上万甚至十几万，变成最高不超过1680元，墓地占地从平均面积20平方米到1平方米，群众观念从治丧要大操大办变为要厚养薄葬，大大节约了安葬成本和土地资源，减轻了丧属负担。

一是转变了干群观念。殡葬改革起步阶段，赫章县的很多干部对怎么干心中无底、手中无策，工作启动时困难重重、阻力较大。现在，党员干部自觉在推进改革中守初心、担使命，找差距、抓落实，转变了昔日抵触思想，促进全县党风民风好转。群众在切实感受改革红利后，也从刚开始改革时村里有丧事干部上门做思想工作、现场督促，到自觉遵守相关规定，形成文明丧葬意识。

二是培育了乡风文明。健全以《村民公约》《村民自治章程》等为主要内容的民主管理机制，创新“村委+网格+村民代表”管理模式，确保人员亡故第一时间到场宣传政策，引导监督文明节俭办丧，推行安全、低碳、文明祭扫等，城乡殡葬陋习明显改善。实施殡葬改革以来，全县已创建省级村规民约示范村58个、文明村13个、民主法治示范村10个。

三是减轻了群众负担。按土葬旧俗购买一座墓穴的土地价在1万元以上，若遇“风水宝地”价格无法衡量，普遍需3至5万元，甚至10余万元。碑石造价普遍在1.3万元以上，其中常用的“一碑两柱”造价在1.5万元以上，“三碑四柱”造价在4至5万元，豪华坟墓碑石造价高达几十甚至上百万元。改革后，免除“遗体接运暂存、遗体火化、骨灰盒、骨灰盒寄存”等基本服务费，并提供公益性公墓和卧碑，丧户平均节约费用5万元左右。

四是节约了自然资源。按2020年全县火化遗体4253具计算。改革前，按单座坟墓占地20平方米、石材14平方米、木材1.4立方计算，年均占地85060平方米、消耗石材59542平方米、木材5954.2立方。改革后，按单座公益性墓地占地3.6平方米、石材2平方米、木材0.2立方计算，年均占地15310.8平方米、消耗石材8506平方米、木材850.6立方。每年节约土地69749.2平方米、石材51036立方、木材5103.6立方。

专家点评：

建设农村公益性公墓是推动移风易俗、营造乡村文明的重要切入点。贵州赫章县在探索农村公益性公墓改革过程中，以制度建设为引领，明确改革路径；以分级管理为抓手，确保工作到位；以党员干部为牵头，发挥示范作用；以源头治理为重点，实现便民惠民；以树立新风为方向，助力乡村综合治理。这些做法具有参考和借鉴意义。