数据解读美国2022财年国防预算（全文）

作者：秦中南、龙坤，国防科技大学

2021年5月28日，美国白宫向国会提交了2022财年国防预算。美军军费历年来都保持着居高不下的态势，2022财年国防预算也不例外。通过国防预算中各个军种、各个领域的资金变化，可以对美军未来的发展重点和战略重心有一个初步的判断。本文以具体数据入手，解读美国2022财年国防预算的组成与变化，并简要分析了其对美军相关战略的影响，供感兴趣的读者参考。

2022财年国防预算公开版报告封面

一、国防预算资金总额

2022财年的国防预算要求国会提供总额为7530亿美元的可支配资金，其中直接为国防部提供资金为7150亿美元，另外还有100亿美元用于美国政府其他部门的国防相关活动，剩下的280亿美元用于与国防相关的原子能行动，比如推动核弹头和核弹体的日常维护和现代化发展、为海军航母和潜艇开发和维护核反应堆以及建设这些行动所需的实验室和基础设施等。除了以上这些资金之外，2022财年国防预算还预计，美国防部的强制性资金为130亿美元，其他部门的国防强制性资金为25亿美元。（强制性资金基本上是自动下发的，不需要每年由国会拨款。）算上美国防部可自由支配的资金和强制性资金，2022财政年度的国防预算总额为7680亿美元。

预算中，其他与国防有关的资金包括：退伍军人的福利和保障服务、军队退休和医疗保健的无准备金债务的摊销、以及军事人员和退伍军人的税收支出等。重要的是，这些领域的资金没有被计算成国防部或国防预算的一部分，在2022财政年度的计算中，这些资金一共有4230亿美元。退伍军人的预算是整个联邦预算中增长最快的之一，在过去10年（2012财年至2022财年）中增长了94%，增长率高于了通货膨胀率，而同期社会保障资金增长了32%，医疗保险资金增长了47%，国防总预算下降了4%。

相比2021财年而言，2022财年的国防部预算纸面上增加了1.6%，但按通货膨胀率调整后，它实际上是略微下降了0.2%。美国政府在财年预算中假设2021财年和2022财年之间的平均通货膨胀率为1.8%（使用链式国内生产总值价格指数）。考虑到近期全球经济状况的演变，通货膨胀率可能会高于这一预测，这意味着从2021财年到2022财年资金的实际增长率会更低。

2022财年与国防相关的预算金额

二、与战争有关的资金

2022财年的国防预算是近二十年来第一次没有单独申请与战争有关资金的预算报告。9·11事件之后，小布什政府开始为阿富汗和伊拉克的战争相关行动申请专门资金，也就是当时所谓的全球反恐战争（Global War on Terror, GWOT）资金。全球反恐资金是一种补充申请，是与常规基础预算分开申请的，有时在基础预算申请数月后才提交给国会。奥巴马政府将全球反恐行动的名称改为海外应急行动（OCO），并继续保持着将与战争有关的资金与基本预算分开申请的做法，只不过时间上是同时申请。

2011年颁布的《预算控制法》（BCA）改变了美国防部和国会对OCO资金的看法，因为BCA的预算上限并没有限制OCO资金。所以将基本预算资金的一部分标记为OCO资金，实际上就成了规避BCA预算上限的一个漏洞，它可以让美国防部获得比原来更多的资金。尽管奥巴马政府和特朗普政府都承诺将OCO资金重新纳入基础预算，但两届政府都没有实际兑现这一承诺。拜登政府是第一个将OCO与基本预算重新合二为一的，现在这样做在政治上更为实际，因为《预算控制法》的预算上限已经不再有效，美国防部也就不再需要OCO漏洞了。

虽然美国政府2022财年没有单独申请OCO资金，但它仍敲定了421亿美元的资金，实际上还是OCO。在这一笔资金中，89亿美元用于在阿富汗的行动、54亿美元用于伊拉克和叙利亚、241亿美元用于中央司令部的“持久需求”（这是过去转移到OCO的基本预算资金的委婉说法）、37亿美元用于欧洲威慑倡议（EDI）和乌克兰安全援助倡议（USAI）。预算中的阿富汗部分是在美军撤军完成和塔利班控制阿富汗之前提出的，它还包括2022财政年度对阿富汗安全部队的33亿美元支持，但这部分资金已无法按原计划执行。

三、国防部资金预算的变化趋势

2022财年的资金需求体现了国防部整体资金预算的几个趋势：继续将相对较大的预算份额转移到军队人员（MILPERS）和研究、开发、测试和评估（RDT&E）中，同时为采购提供相对较少的资金。在宏观层面上，这些趋势是与美国国防部既定政策相一致的。2021年3月4日，美国防部长劳埃德·奥斯汀在对部队的致辞中，他提到美军需要应对更高级的威胁、更加创新和现代化的部门，并且提出要提升国防部劳动力的福利待遇。

近10年来不同领域的资金预算变化

（一）军队人员方面

美军部队目前的规模稳定在144万现役军人和80万国民警卫队和联邦后备队人员，军队人员的资金预算比2021财政年度实际增长了1.9%。人均费用增加的部分原因是计划为军队人员加薪2.7%，这与就业成本指数（ECI）保持了一致，但高于预算中使用的整体通胀率假设。它还包括了住房基本津贴增加的3.1%和生活基本津贴增加的2.3%。为符合医疗保险资格的退休人员和家庭成员提供医疗保健福利的资金在2022财政年度将增长8.7%，总额达到93亿美元。预算请求中指出，在2021财年，由于新冠疫情及其对私营企业经济的影响，美国防部不得不面临“历史上较高水平的人员支出”，这表明人员资金提高不只是提高薪酬和福利的原因。

国会在2016年国防授权法案中创建了混合退休制度（BRS），新制度于2018年1月1日开始生效。旧的退休制度提供了固定的养老金福利，每服役一年累计2.5%（例如，服役20年后基准为50.0%）乘以最高三年的平均工资。BRS将养老金福利乘数降至2.0%（例如，服役20年后为40.0%），并创建了一个新的类似于401k的退休计划，由政府提供对等钱款，最高为军人工资的5.0%。所有在2017年12月31日之后入伍的新兵都自动加入了新系统，而截至该日服役年限不足12年的军人可以选择转入新系统。在2022财政年度的要求中，BRS为国防部节省了大约20亿美元的军事退休信托基金的应计付款，而如果所有人员都在旧制度下，美国防部则需要支付这笔款项。随着越来越多的服役人员加入BRS，这些资金节余将继续增加。

（二）运营和维护（O&M）

运营和维护资金的增长略高于通货膨胀，按实际价值计算为0.6%。此前，从2020财年到2021财年，这一部分的资金大幅下降，部分原因是美军在阿富汗的行动规模逐渐缩减，以及2020财年颁布的与新冠疫情相关的补充资金到期了。运营和维护资金中的最大部分是国防卫生计划，在2022财政年度实际增加了2.5%，达到了356亿美元。这将维持军事保健系统运转和970万人的医疗福利，其中绝大部分受益者是军队退休人员和家属。它并不包括之前提到的医疗保健计划的资金，因为该计划属于“军队人员”部分。军队医疗费用的增加，在很大程度上是由于与2021财年相比，私营部门医疗的要求增加了20亿美元。

除陆军外，美军其他所有军种都要求增加2022财年的运营和维护资金，而增加的主要领域是在作战部队。美国空军现役部队的增幅最大，比2021财年的经费多27亿美元，比通货膨胀率高出3.4%。太空军的运营和维护费用增加了近三分之一，达到34亿美元，不过其中大部分是来自空军的现有资金转移。而陆军则比2021财政年度减少了近10亿美元，按实际价值计算减少了3.6%。

（三）研究、开发、测试和评估（RDT&E）

与2021财年相比，2022财年的RDT&E资金实际增长了4.4%，纸面金额增长了67亿美元。这一增长中的12.5亿美元是用于一个新的强制性资金项目，名为“为美国人应对未来的大流行疾病做好准备”。如果没有这个资金项目，可支配的RDT&E的总体增长是3.2%。如下图所示，在可自由支配的RDT&E中，增长的分布并不均匀，一些增长是由于从预算的其他项目中转移而来。科学技术资金（预算活动6.1、6.2和6.3的组合）与2021财年相比实际下降了20%。系统开发和演示（6.5）和管理支持（6.6）的资金按实际价值计算也分别下降了1.7%和4.9%。

研发资金各领域占比

在2022财年，用于先进组件开发和原型设计的资金（6.4）增幅最大，实际增长9.6%，总金额33亿美元。这主要是由一些主要采购项目所驱动，包括空军的地基战略威慑（GBSD）和下一代空中优势（NGAD）项目，海军的常规快速打击项目，以及陆军的未来垂直升降平台项目等。用于作战系统开发的资金（6.7）按实际价值计算增长了3.3%，而且几乎所有的增长都是在不公开报告的机密资金项目中。

RDT&E资金大大扩展了用于软件开发和技术试点项目的（6.8）的使用范围。这一部分经费的增加大部分不是新的经费，而是从预算的其他部分转移过来的。例如，6.8类别中最大的项目是海军的下一代企业网络计划，该计划在2022财年申请了9.55亿美元。根据预算文件，其中7.78亿美元是从海军运营和维护账户中转出的，1.75亿美元是从采购中转出的，220万美元是从RDT&E系统开发和演示中转出的（6.5）。

这样做的好处，以及美国防部和国会创建新的6.8号预算的原因是，这样会允许各部门在开发、采购、运营和维护之间无缝管理资金。在传统的预算结构下，这些活动的资金将被分配到不同的预算项目中，而美国防部将需要提交一个重新规划的请求，以在不同的账户中移动资金。正如国防创新委员会在2019年的一份报告中指出的那样，许多类型的软件密集型项目在开发、维护和采购活动之间没有明确的界限，这使得按照不同类别管理预算非常困难和麻烦。如果考虑到包括12.5亿美元的强制性资金，以及6.8号预算中增加的16亿美元有很大一部分是从预算的其他部分（特别是运营和维护以及采购）转移过来的，本预算请求中RDT&E的实际增加要比数字显示的少得多。

（四）采购

2022财年预算中最引人注目的一个方面是，采购资金实际同比下降了7.3%。这是自2013财年以来采购资金的最大同比下降。飞机采购总体下降幅度最大，部分原因是美国防部没有要求像2021财年那样多的要求F-35、C-130J和V-22飞机。造船和改装预算比预期的要低，因为提交的采购总数为8艘新船，而2021财年为10艘，2020财年为11艘。采购资金下降带来的影响可能会被国会缓和一部分，因为国防委员会已经表明他们打算为采购增加一些资金。

（五）军事建设和家庭住房

与预算的其他部分相比，军事建设（MILCON）和家庭住房占比相对较小；而且另一个不同点是，它们由国会的独立拨款小组委员会处理。从2018财年到2020财年，军事建设资金大幅增长，原因是特朗普政府将资金转入这些账户以支持美墨边境墙的建设。2020财年拨款法案还增加了62亿美元的紧急补充资金，以弥补洪水、地震、佛罗伦萨和迈克尔飓风造成的损失，以及支持5.45亿美元的欧洲威慑倡议相关项目。2022财年，军事建设资金要求增加了13亿美元（16％），其中大部分是空军提出。美国空军在其预算中列出了40多个主要建设项目，费用从400万美元到1.68亿美元不等。值得注意的项目包括在南达科他州埃尔斯沃思空军基地部署新的B-21轰炸机的相关建设（6个项目共3.33亿美元）和在加利福尼亚州范登堡空军基地的两个设施（共6700万美元）。

自1996年国会颁布军事家庭住房私有化倡议（MHPI）以来，家庭住房的资金已经下降了近80%。在2022财政年度的要求中，这种下降仍在继续（按实际价值计算为-5%），预算指出，在过去20多年里，美国99%的军用住房已被私有化。虽然私有化进程大大减少了美国防部对家庭住房资金的需求，但由于更多的人员获得了住房的基本补贴，服务人员的住房费用其实只是转移到预算的“军队人员”部分下，总体上没有太多变化。

四、美军相关战略和预算的影响

按照新一届政府第一年的惯例，拜登政府正在制定国家安全战略，概述其外交政策和国防事业的目标等。同时，美国防部领导层已经进行了一系列战略审查，辅助本届政府的战略制定，提供信息支持。美国防部的行动包括起草《国防战略》、《核态势评估》和《导弹防御评估》，这些都可能在2022年初发布，以及最近发布的《全球态势评估》。美国防部的战略审查将对国防部本身的项目和计划产生重大的预算影响。

（一）国防战略

预计将于2022年初发布的《2022年国防战略》（NDS）将为拜登政府未来三年的国防政策规定基调。该战略预计仍会将与中国和俄罗斯的竞争置于其他挑战之上，“大国竞争”的主题不会改变。

美国防部的高级领导层已经确定，他们倾向于使用“战略竞争”来描述当前的安全环境，中国正在迎头赶上美国（是“与美国步调一致的挑战”），而俄罗斯是一个虽小但仍然重要的威胁。为了应对来自这些“威胁”，美国政府计划打造一个被称为“综合威慑”的概念，试图“与盟友和合作伙伴步调一致地使用每一种军事和非军事工具，在所有领域内的系统和技术都要连成体系网络”。

从预算的角度来看，“综合威慑”预计将表现为对新技术或新能力的更大投资，而这可能会牺牲作战部队的部分资金。2021年3月3日发布的《临时国家安全战略指导》中就呼吁国防企业：“将我们的资源重点从不需要的传统平台和武器系统中转移释放出来，投资于决定我们未来军事和国家安全优势的前沿技术和能力”。

2018年的国防战略同样呼吁“通过持续、有保证的预算实现关键能力的现代化”，但这实际上并没有完全实现。下图显示了特朗普政府期间研发领域的预测资金水平与实际资金水平，以及在2022财年预算中的申请要求（已根据通货膨胀进行了调整）。可以看出，2019、2020、2021财年申请的研发资金都呈逐年下降态势。尽管2022财年的要求比2021财年高出8%，但在上一篇中提到，这些资金一部分是新的强制性资金项目或从预算的其他分支转移而来，并不是实际的资金增长。

近几个财年研发领域资金的变化趋势

如下图所示，2022财年的采购资金请求比2021财年低约3%。可以看出，特朗普政府提交的大多数采购资金预算请求都是先下滑后增长，而拜登政府的采购资金变化趋势则至少需要等到2023财年才能够分析。

近几个财年采购资金变化趋势

（二）核态势评估

正在编写的《核态势评估》（NPR）将阐述拜登政府关于使用核武器的政策，它也是国会为核项目分配资金的最重要依据之一。据美国防部副部长希克斯说，这一项评估任务由白宫进行，副部长办公室和国防部负责“将目标与资源联系起来”。无论从政策还是预算的角度来看，核现代化仍然是美国防部的首要任务之一。

下图显示了2022财年中三个核现代化项目的资金水平相对于2021财年的变化情况。2022财年对地基战略威慑项目（GBSD）和B-21轰炸机的资金要求基本上与特朗普政府在去年预算中的计划保持一致。然而，哥伦比亚级核动力弹道导弹潜艇（SSBN）的资金，比2021财年中对2022财年的预测水平高出了近18%。

三大核现代化项目的资金变化

核态势评估的另一个关键方面将是核指挥、控制和通信（NC3）体系的现代化建设，更新和替换接近或已经超过使用寿命的遗留系统。2022财年预算申请了近30亿美元用于NC3的现代化。

核态势评估对现有武器项目的未来发展前景有着关键作用，特别是潜射弹道导弹（SLBM）的低当量W-76弹头和新的海射核巡航导弹（SLCM-N）。根据特朗普政府的2018年国家公共预算计划，潜射弹道导弹的弹头被修改为了低当量，并计划在2020年2月前投入使用；2018年的战略审查还要求开发SLCM-N，但海军在这一举措上进展缓慢，只在2022财年中申请了500万美元的资金。在制定2023财年预算的指导意见时，时任的海军代理部长托马斯·哈克还曾呼吁取消SLCM-N项目的资金。

（三）导弹防御评估

《导弹防御评估》（MDR）展示了美国政府在未来三年内对导弹防御（MDD）能力的考量。美国防部要求在2022财年为导弹防御提供总计204亿美元的资金，包括为导弹防御局（MDA）提供89亿美元。《导弹防御评估》可能会提及拜登政府是否打算将区域防御系统的重要性提高至国土防御项目之上，比如优先发展地基中段防御的下一代拦截器等。

《导弹防御评估》还可能评估导弹防御局和空间发展局（SDA）开发高超音速跟踪层的进展。在特朗普政府时期，美国防部多次要求将高超音速和弹道追踪空间传感器（HBTSS）的资金与为空间传感器层建造卫星的计划合并。然而，国会每年都将HBTSS的资金调回MDA。《导弹防御评估》可以提供新的指导，说明哪些机构将负责建造空间传感器层的不同部分，以及该层将如何与现有和未来的导弹预警系统相结合，比如空军的下一代高空持久性红外（NG-OPIR）计划等。

五、国会对2022财年国防预算的行动和2023财年的相关问题

（一）国会的行动

国会每年都要通过三项与美国防部的资金和监督有关的法案：国防拨款法案为国防部预算的绝大部分提供资金，而军事建设和退役军人事务拨款法案则为国防部预算中的军事装备和家庭住房部分提供资金。国防授权法案（NDAA）是一个政策性法案，只是提及了一个模糊的资金水平，实际上并没有提供资金。然而，NDAA对预算很重要，因为它对美国防部如何执行预算及开展项目和行动规定了政策和限制。下表展示了上述每项立法在每个议院中的状况。值得注意的是，只有众议院版本的NDAA和随后的两院NDAA协议最终获得了通过。

各法案通过情况

相比于2022财年国防预算中的要求，每项法案都将增加国防部的整体可支配资金。众议院拨款委员会（HAC）是最接近原预算的，在国防和军事装备拨款法案之间总共只增加了15亿美元，而参议院拨款委员会（SAC）增加预算最多，共增加了265亿美元。众议院和参议院军事委员会（HASC和SASC）增加的预算也很多，分别为比要求高247亿美元和252亿美元，最近发布的两院妥协版本的NDAA授权也比预算要求高了252亿美元。

如下图所示，就如何在国防部预算内分配资金的问题而言，各委员会有明显的异同之处。所有四个委员会都建议将军队人员的资金削减到原预算的水平，并且也都建议将家庭住房资金保持在预算的水平附近。每个委员会都在以不同的水平增加军事建设资金，从11亿美元到36亿美元不等。当涉及运营和维护资金时，各委员会的意见不同：参议院的拨款委员会和军事委员会提议大幅增加，而众议院则希望保持在接近预算的水平。众议院拨款委员会提议，研发资金净减少16亿美元而将采购资金净增加21亿美元，其他三个委员会（HASC、SASC和SAC）则都提议大幅增加研发和采购经费。

四大委员会对不同项目资金的态度

（二）2023财年的相关问题

1. 部队规模和现代化计划

2022年国防战略的两个主要问题是美国防部计划维持的部队规模及其推动部队现代化的优先事项。鉴于过去几十年来国防资金的变化趋势，在军事终端力量、海军舰队规模、飞机库存、陆军旅和海军陆战队营方面保持与今天相同的部队规模，将需要把军队人员和运营与维护费用每年以大约2%到3%的速度增长。同时，管理和预算办公室（OMB）在2022财年的计划中表示，未来几年国防部的总体预算增长率将与通货膨胀率基本持平。鉴于国防战略可能会继续关注部队现代化，部队规模和现代化之间的资金博弈将在2023财年继续体现。

在部队现代化的资金中，2023财年需要考虑的另一个问题是研发和采购资金的平衡。在过去的几年中，研发资金总体上有所增加，而采购资金则有所下降，因为美军目前正在进行的许多主要现代化项目（B-21轰炸机、地基战略威慑项目、哥伦比亚级核动力弹道导弹潜艇和未来垂直升降平台项目）几乎都是由研发模块来提供资金。2023财年是否会将这些项目和技术过渡到采购阶段，对于这些技术的最终部署落地十分关键。

2. 通货膨胀和更高的工资成本

影响2023财年国防预算的两个最重要的因素是全球的通货膨胀和军事和军队人员的加薪，薪酬水平会对预算和资金分配方式产生重大制约。根据美军法规，加薪应根据预算申请前一年9月30日之前的12个月期间私营企业工人的就业成本指数（ECI）来确定。对于2023财年来说，用于加薪的就业成本指数就是截至2021年9月30日的12个月。

美国劳工统计局公布的这段时期内的ECI为4.6%，这意味着美国防部应该计划在2023财年的预算申请中使用这一数据作为军队人员的加薪比例，这将是20年来军队人员的最高加薪比例。目前还不清楚管理和预算办公室或美国防部是否已经计划将薪资提高这么高，而且考虑到经济的通货膨胀和住房成本的增长，人们的住房基本津贴也将大幅增加。这将需要国会把更多的资金分配至军队人员模块和军事建设模块，而留给采购和研发的资金就会减少。

六、总结

在众议院和参议院就拨款法案达成最终协议之前，2022财年的最终国防预算水平仍是不确定的。根据国会和美国防部官员的表态，国会将把2022财年的国防资金增加到预算申请的水平之上，唯一的问题是增加多少。鉴于拨款存在滞后性，2022财年国防预算不会影响到美国政府正在制定的2023财年需求。但是，当国会明年审议2023财年预算时， 2022财年的预算增加额将成为一个新的比较基线，美军的国防资金预算大概率仍将继续增长。

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