北京乡镇（街道）综合行政执法改革中行政架构设置的 “大城管模式”。

2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号，以下简称“中办发〔2019〕5号文”），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

新修订的《行政处罚法》第24条规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

对照中办发〔2019〕5号文和《行政处罚法》第24条规定，对综合设置基层审批服务机构、积极推进基层综合行政执法改革、整合基层网格管理和指挥平台、大力推动资源服务管理下沉、优化上级机关对基层的领导方式，乡镇（街道）实施综合行政执法改革，实行一直支队伍管执法，除乡镇（街道）原有法定职能外，还以自己（乡镇街道）的主体名义行使经省级赋权的部分县级部门行政处罚权，各地根据和围绕以上规定和要求开展了各种形式的基层综合执法改革探索。

各乡镇（街道）按照一支队伍管执法的原则规定，新设立了乡镇（街道}综合行政执法机构，作为乡镇（街道）的直属部门，性质为行政机关内设机构或执法类事业单位，人员一般构成为原七站八所分流和赋权事项的县级部门下沉，建制一般也是根据原有执法机构实际因地制宜的基础组建而成，如在原乡镇安监办（劳动监察中队、城管监察中队（住建监察中队、建管执法中队等等）一个或数个为基础融合其他人员组建而成，这也是乡镇（街道）综合行政执法机构在改革中行政架构设置、普遍采用的一般适用模式。

但在城市化高度发达的特大型城市，行政执法主要是围绕城市管理相关的内容为中心，基层综合行政执法改革中机构设置根据自身特点，出现了一种普遍适用的例外形式，以城管执法部门牵头负责，即“大城管”模式，从现有已基本改革落地情况看，具有相似或基本共同点的以北京、上海、深圳等城市为代表，举办主体一般为县级派驻或条块共管模式。

下面介绍一下北京市的乡镇（街道）综合行政执法改革的具体做法和特点。

一、北京街道分队管理体制的演变

1997年，原宣武区相对集中行政处罚权试点期间，区监察大队为宣武区政府所属综合性行政执法机关，具有独立的行政处罚主体资格，区监察大队下设八个街道分队和若干直属分队，为区监察大队分支机构，不具有独立的行政处罚主体资格，统一以区监察大队名义行使行政处罚权，街道分队，受区监察大队和街道办事处双重领导，区监察大队在执法规范、执法责任制和人事等方面对街道分队进行统一管理，街道办事处对街道分队有指挥调度权、日常管理权和人事管理建议权，区监察大队街道分队和直属分队内设机构，按精简效率原则设置，主要力量，充实执法第一线。（宣武区开展城市管理综合执法试点工作方案）

2017年，北京市市编委印发《关于调整区级城市管理体制下移执法重心有关问题的通知》，街乡镇城管执法队管理体制由区城管执法局统一管理调整为以街乡镇为主的双重管理。业务上受区城管执法部门的指导和监督，领导干部实行双重管理、以街道为主，以区城管执法部门名义执法，编制同步划转街道，纳入街道编制总额。相关行政复议和应诉的具体事务由街道负责办理。

改革后基层执法队的人员管理由区局领导管理改为街道（乡、镇）领导管理，领导干部调整为以街（乡、镇）为主，业务上接受区城市管理执法主管部门的指导和监督（见图1.1）。

图 1.1 北京城市管理执法“市-区-街”三级管理体制

2019年2月，北京市正式印发《关于加强新时代街道工作的意见》。意见明确了街道作为执法主体，可以直接开展执法工作，推进行政执法权限和力量向基层延伸，进一步构建简约高效的基层管理体制。2020年4月16日，《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，共下放431项行政职权，涉及城管执法、水务、卫生健康、生态环境和农业农村五大领域。

二、北京街镇综合执法改革的做法

1.体制转变

2020年1月1日，北京市开始施行《北京市街道办事处条例》，该条例规定，街道办事处应当严格、规范、公正、文明执法，接受市、区有关行政执法部门的业务指导和培训。区人民政府应当加强街道办事处综合行政执法队伍建设。市、区人民政府应当加强管理网格规范化建设，建立一体化的信息系统和综合指挥平台，实现各信息系统互联互通、信息共享、实时监控、综合监测，健全发现问题、研判预警、指挥调度、诉求处置、督查考核等工作流程，为街道办事处综合行政执法、组织协调联合执法等工作提供支持。

2020年4月16日，北京市政府根据中办发〔2019〕5号文件要求，为深化党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革，推进行政执法权限向基层延伸，依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》《北京市街道办事处条例》等相关法律法规规定，发布了《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，共下放431项行政职权，涉及城管执法、水务、卫生健康、生态环境和农业农村五大领域。其中，关于城管部门对基层综合行政执法工作业务指导和监督的规定有以下几点：

（1）市城管执法部门负责统筹指导和综合协调基层综合行政执法工作，指导各区制定基层执法工作流程和标准，统一规范基层执法文书和服装、标志、装备等，协调有关部门开展基层执法培训，推进综合执法平台建设和执法信息共享等工作。各单位任务分工，见图1.2。

图1.2北京统筹指导综合协调基层综合行政执法工作各单位任务分工

（2）各区人民政府组织街道办事处、乡镇人民政府落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，规范实施行政处罚裁量基准制度；监督街道办事处、乡镇人民政府严格依法依规履行行政执法职责并承担相应的行政复议工作；指导街道办事处、乡镇人民政府做好涉及刑事犯罪案件移送及行政应诉等工作。各单位任务分工，见图1.3。

图1.3区政府组织、指导、监督街（乡、镇）行政执法工作各单位任务分工

（3）各街道、乡镇司法所负责街道办事处、乡镇人民政府的依法行政、执法规范和执法监督等工作，承担行政应诉、行政复议等相关法制工作。各单位任务分工，见图1.4。

图1.4北京街（乡、镇）执法监督工作各单位任务分工

2.“市-区-街”三级城市管理部门的职责调整

为了贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》文件精神，北京市“市-区-街”三级城市管理部门的职责进行了调整。

在市级层面，由北京市城管委负责对本市城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治和检查评价；承担城市管理、城乡环境建设的综合协调、监督考核工作。北京市城市管理综合行政执法局，负责北京市城市管理综合行政执法工作的业务指导、统筹协调、指挥调度、督促检查；负责北京市城市管理综合行政执法队伍建设、教育培训、监督考核工作，其组织机构包括内设机构、直属机构和直属单位三部分，见图1.5。

图1.5北京市城市管理综合行政执法局组织机构图

（图片来源：北京市城市管理综合行政执法局）

在区级层面，由区城市管理委员会承担本区城市管理工作的业务指导、组织协调、指挥调度、专项整治、检查评价的职责。区城市管理综合行政执法监督局，负责本区城市管理综合行政执法监察工作的业务指导，统筹协调，考核监督；负责城管执法人员的专业培训及执法资格管理工作。区城市管理指挥中心，负责建立完善全响应服务运行机制，指导推进全区各单位全响应资源整合，指挥、协调、督办全响应服务工作事项和城市管理问题；负责城市管理监督员队伍业务指导；负责城市管理监督员的装备配置、招聘、培训、考核和监督管理。

在街道层面，由街道办事处承担组织、协调城市管理综合执法和环境秩序综合治理工作。街道城管执法队，承担执法工作。街道综合行政执法中心，负责对技术性、专业性要求高的本级中心无法单独完成的难点执法事项上报区综合行政执法指挥中心，组织各专业执法部门开展综合执法。

同时，在区级层面成立区综合行政执法指挥中心，将区级所有涉及城市管理的职能部门纳入为成员单位，在区城管执法监察局设立办公室，办公室主任由城管执法监察局局长担任，副主任由成员单位主管领导担任；在区政府办公室设立督导办公室，办公室主任由区政府办公室主任担任，副主任由区委、区政府督查室主任，区政府办公室（绩效办）、区政府法制办、区城管执法监察局主管领导担任。在街道层面成立街道综合行政执法中心，将城管执法队、安全生产办、工商所、食药所、司法所、派出所、交通大队、防火办、房管所、卫生监督站、劳动监察科、统计所等单位纳入为成员单位， 主任由该街道办事处主任担任，副主任由办事处主管公安工作的副书记、主管城管工作的副主任及相关副主任共同担任 。下设办公室，办公室设在街道城管执法队，执法队队长任办公室主任。

3.北京模式的特点

北京市城管部门对基层综合行政执法工作业务指导和监督模式可归纳为以下几点：

（1） 落实主体全责，理顺业务指导和监督体制。 北京市颁布了《北京市街道办事处条例》，明确了市、区人民政府对街道办事处的业务指导和监督权责。市城市管理综合行政执法局，负责市城市管理综合行政执法工作的业务指导和考核监督。区城市管理综合行政执法监督局，负责本区城市管理综合行政执法监察工作的业务指导和考核监督。

（2）深入推进改革，完善业务指导和监督机制。一是建立高位协调机制，提升城市管理工作的领导组织能力。在市和区两级，设立城市管理委员会，市城管委负责对本市城市管理工作的业务指导、检查评价和监督考核。区城管委员会，负责对本区城市管理工作的业务指导和检查评价。二是建立统筹协调机制，提升城市管理部门对基层综合行政执法业务指导和监督工作的组织协调能力。由市城市管理执法局牵头，市级专门部门和区人民政府配合，统筹指导综合协调基层综合行政执法工作，市城市管理执法局内设队伍建设指导处和执法监督考核处分别负责具体的业务指导和监督工作。由区人民政府牵头，市级专门部门配合，负责对街道办事处、乡镇人民政府行政执法工作进行业务指导和监督，并提供相应的技术支持。由区政府法制办对综合行政执法活动中遇到管辖争议、职责争议和法律法规适用提出法制指导意见，明确部门职责权限，确保依法行政。三是建立综合行政执法（指挥）中心工作机制，提升城市管理部门对基层综合行政执法业务指导和监督工作的指挥决策能力。在区和街（乡、镇）两级，建立区、街两级综合行政执法（指挥）中心，由区综合行政执法指挥中心，设立在区政府办公室的督导办公室，负责综合行政执法绩效监督检查、法制指导等工作。由街道综合行政执法中心，设立在街道城管执法队的办公室，负责与区综合行政执法指挥中心办公室联系沟通及信息报送、数据统计、总结报告等日常事务工作。

三、需要进一步解决的问题

1.职能偏移，执法主责主业不突出问题

目前街镇的综合执法工作重点普遍放在拆除违法建设、整治占道经营、生活垃圾分类等个别执法事项，至于其他很大一部分职权事项还没有得到有效履职。其主要原因在于街镇领导更加关注完成市政府的重点考核指标，而综合执法力量的指挥调度则更加倾向用于配合其他工作开展。此外，综合执法工作中还存在着检查多处罚少的现象，在发现违法行为时往往只要求当事人即时整改却最终未作出行政处罚决定。主要原因在于处理“接诉即办”的举报案件、上级政府的监管通知单、规自部门的违法建设督办件时，为了达到办理时限的考核标准，则会以不予行政罚作为谈判筹码来争取当事人的主动配合。

2.街镇综合执法工作需提高法制审核水平和办案能力

街镇司法所不熟悉新下沉的执法业务，尚不能有效的指导综合执法队开展行政执法工作，起不到承担街镇依法行政、执法规范、执法监督的职能作用，出现了外行指导、审核、监督内行的错位现象。主要原因在于司法所里没有配备专门负责法制审核的人员，且现有人员中具备法律专业知识不多，又不具备行政执法经验，必然短期内无法完全胜任事前出谋划策、事中监督把关、事后化解矛盾的岗位职责。

3.街道综合执法一对多协调机制有待完善

由于下沉执法事项主要属于原城管执法事项，目前街镇在开展综合执法工作中遇到城管执法部门以外其他4个部门下放的执法事项问题时，最便捷的是找城管执法部门咨询，但城管执法部门不便越俎代庖，按照市里文件规定找职权划出部门咨询但又对接不畅效果不好。需要进一步完善街道综合执法与区业务主管部门一对多业务指导和协调机制。

4.队伍建设亟待加强

现在街镇的综合执法队是由原来区城管执法局的街镇执法队更名而来的，人员并未有太多的调整，因此原来就存在的人员年龄结构、性别结构严重两极分化现象持续到了现在，缺少年富力强又有执法经验的中坚力量。有的街道近些年来招聘进入的都是女队员，值夜班缺乏男队员。再有就是执法队员查办疑难复杂案件的能力不足，习惯性的制作案卷套模板，类似的案件不能举一反三，过度依赖上级部门的业务指导。

5.基层补贴政策不利于调动队员积极性

天天风里来雨里去24小时外勤工作的综合执法队现在依然保持着每月200元的城管特岗津贴标准，与整日办公室里早九晚五内勤工作的司法所每月1200元的司法特岗津贴相比，待遇上较大的差别导致执法队员心态不平衡、工作的积极性锐减。

参考文献：

[1] 海淀区有关部门：综合执法有效下沉夯实基层工作基础。《大城管》，2020-8.

[2] 2021年北京市城市管理综合执法工作意见[Z].北京市城市管理综合行政执法局.2021-5-14.

[3] 北京市城市管理委员会城市管理督查考评处.《2017年首都环境建设管理考核评价实施细则》解读.[J]城市管理与科技.2017,19(04):50-52.

[4] 周继东.推进街道综合执法应制度先行[J].北京观察,2019,(第9期).

（来源：人文城市）