日本财政政策失败怪圈

原文标题：The Cycle of Failure in Japanese Fiscal Policy

(1)Spending Constraints in an Aging, Tax-Averse Society和The Cycle of Failure in Japanese Fiscal Policy

(2)Unproductive Allocation of Resources

作者：前日本央行理事早川英男

来源：东京财团政策研究所

时间：2021年12月

译者：熊涌

编辑：钟政昊

图1：日本财政政策问题根源核心思路导图

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老龄化、抵制税收的社会导致支出限制

日本财政政策陷入恶性循环，而最近内阁通过的破历史记录的刺激计划也不太可能打破僵局。在第一部分中，早川英男利用国际比较来强调日本预算分配的失衡。

11月19日，岸田内阁批准了一项价值78.9万亿日元（包括私人部门支出）的大规模经济刺激计划，并呼吁在政府支出中新增55.7万亿日元。独立分析师们对此计划的评价没有一丝赞扬之声。11月20日，颇具影响力的《日本经济新闻》发表了一篇言辞激烈的社论，标题是《不明智的刺激计划》。公众的反应也比预期的要冷淡。下面，我想解释一下日本政府是如何在财政政策上迷失方向并失去民心的。

岸田愚蠢财政行动的根源

在2021年10月31日众议院竞选期间，来自执政党和反对党阵营的政客都在没有说明资金来源的情况下，就提出了各种福利和减税承诺以互相竞争，这遭到了广泛的批评。随着最新的刺激方案出台，这种讨好选民的措施最终成为了方案的主体。然而，该计划的核心是为18岁及18岁以下的儿童提供10万日元现金补贴，但这在民意调查中遭到批评。大多数经济学家认为，这种过度刺激对经济增长的影响将远远低于政府预测的5.6%的GDP增长。

在某种程度上，近年来持续超低利率可以解释财政纪律的放松。尽管发达国家采取了这样的措施，但经济增长仍然停滞不前，即使在专业经济学家中，也有越来越多的人支持扩张性财政政策。在这样的环境下，政府可以空前自由地调动财政资源应对新冠疫情及其经济影响。

然而，随着疫情最艰难时期过去，通胀的凶象步步逼近，全球的态度正在发生转变。尽管去年春天通过的美国救助计划法案是以美国国债融资的，但当前的想法是通过增加税收来为拟议的美国就业计划和美国家庭计划提供资金。英国政府去年9月宣布增税计划。德国在2020年7月暂时削减了增值税后，在2021年1月恢复了疫情前的增值税税率。在当前国际趋势的背景下，岸田的超大规模经济计划是一个扎眼的反常动作。

在我看来，这种愚蠢的财政政策源自预算限制、失败的经济政策和公众信心丧失的恶性循环。问题的根源在于政府无法提高税收来应对社会快速老龄化下社会保障成本的飙升。财政资源在各机构和各项目之间缺乏灵活性，严重削弱了公共支出的效益。糟糕的政策效果削弱了选民对政府政策的信心，使他们更加抵制增税，这使得问题进一步恶化。

日本的问题不在于 “大政府”

鉴于国家公共债务和预算赤字的规模，人们通常认为日本是 “大政府” 的典型。事实上，日本的公共部门相对较小。无论是通过公务员队伍规模还是公共支出相对于GDP来衡量，都是如此。图2比较了经合组织 （OECD） 成员国的政府支出占GDP的百分比，可以看出，日本在整体公共支出中排名较低。另一方面，由于拥有世界上最长寿的人口，日本自然在医疗保健和养老金上花费甚高（尽管仍然被10个欧洲国家超越）。然而，如果将这些社会保障成本排除在外，日本政府支出占GDP的比例就接近垫底。

图2：经合组织成员国政府支出比较来源：日本财务省《日本的财政关系资料》2021年10月。

造成支出不平衡最简单的原因是，尽管社会保障成本不断上涨，但公众对加税的抵制迫使政府削减了社会保障以外其他领域的预算。事实上，自1989年消费税成为社会保障计划的主要资金来源后，日本政府用了30年时间才将税率推高至10%（远低于欧洲平均20%左右的增值税率）。即使在首相安倍晋三破记录的超长任期内（政治挑战相对较少的情况下），内阁也感到有义务将最后一次上调计划（从8%到10%）推迟三年半。

为了填补社会保障成本，政府在过去十年大幅提高了社保费。这种措施没有像提议上调消费税那样引起较多关注，但其对家庭可支配收入的影响是个人消费持续停滞的重要原因之一（图3）。

教育、研究和就业方面的支出缩减

这一切造成的结果是，除了少数项目以外（例如国防和地方政府补贴），非社会保障政策和项目一直受到或多或少的预算削减。从提高国家经济增长潜力的角度来看，政府在三个政策领域的支出很重要：教育，科学研究，以及积极的劳动力市场政策。让我们看看日本在这些政策领域的支出相对于其他国家的情况。

就教育支出占国内生产总值的百分比而言，日本在经合组织成员国中几近垫底，支出远低于经合组织的平均水平（图4，日本在倒数第四位）。当然，人口结构是其中一个促成因素：由于日本的低出生率，在小学和中学接受教育的孩子相对较少。但是政府削减大学补贴对学生和家庭的打击很大。我刚上大学时，国立大学的年度学费仅3万6千日元（这是在学费大幅上涨之后）。如今，大学学费上升到了大多数大学生依赖贷款资助的程度。毕业后如何偿还贷款已经成为日本的主要社会问题。

图4：2018年教育公共支出总额占政府总支出的百分比构成;来源：OECD《教育一览》2021年。

日本政府支出萎靡的另一个领域是科研。从图5中可以看出，按照国际标准，日本政府在研发（R&D）支出总额中的贡献极低。的确，日本公司在研发方面投入了大量资金，但这些研究自然是面向商业应用的。日本科学家、学者，包括诺贝尔经济学奖得主，已经多次发出警告，如果没有更积极的公共资金注入，基础研究必定会受到影响。

第三个需要加大支出的领域是积极的劳动力市场政策。与失业补偿和日本的就业调整补贴（替雇主支付工资以保证工人不被辞退）这样的被动政策不同，积极的劳动力市场政策旨在通过提供职业咨询和职业培训，使失业者与新工作联系起来。这样的政策侧重于“再培训”，用今天的话来说，这类政策支持将劳动力资源重新分配给成长型行业，而不是保留成熟行业（包括那些没有真正未来的行业）的就业机会。

尤其是考虑到数字化使得产业快速转型，以及疫情加速的趋势，对积极的劳动力市场政策的需求就不言而喻了。不幸的是，日本在这些政策上的公共支出占GDP比例远低于经合组织的平均水平，更是远远低于北欧国家（图6）。

以上，我讨论了人口老龄化导致社会保障成本不可避免地增长，及其带来的财政限制，并强调了日本在教育、科学研究和积极的劳动力市场政策方面差强人意的公共支出水平。我之所以关注这三个预算类别，是因为我怀疑这些领域的削减导致了日本经济潜在增长率的下降。第二部分我将探索这种联系。

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政府支出与经济长期增长潜力的关系

日本经济潜在增长率下降

自20世纪80年代资产价格泡沫破灭以来，日本经济潜在增长率（PGR）急剧下降，这导致日本经济陷入长期停滞与通货紧缩之中。日本首相安倍晋三在2012年之后采取的扩张性政策使日本走出通缩泥潭，但PGR很快恢复下滑趋势（图7）。日本央行最新估计PGR处于惨淡的0.1%，而内阁府则估计该值为0.5%。尽管日本央行的估计可能太低，但可以肯定的是，日本目前的潜在增长率低于1%。

图7：日本潜在增长率。1985-2020（日本央行估测）;来源：日本央行《经济活动和价格展望》2021年10月。

能够解释PGR下降的情况有很多，尤其是日本劳动年龄人口的减少，以及20世纪80年代资产价格泡沫破灭后累积的不良贷款产生的挥之不去的影响。但是，财政资源的分配方式也可能是一个促成因素。内生增长理论的支持者已经建立了将长期增长与稳健的政府投资联系起来的经济模型（例如基础设施建设），为 “明智的支出” 作为提振增长潜力的手段这一概念提供了理论基础。在日本，出生在英国的经济学家David Atkinson曾为前首相菅义伟的经济政策提供咨询，他强调必须扩大 “富有效益的政府支出”，以促进长期增长。

如今的日本，什么样的支出是“富有效益”的呢？

毫无疑问，对公共交通和道路等“硬”基础设施的大规模公共投资，极大地促进了日本在20世纪60年代和20世纪70年代初的高速增长。无可争议的是，这种投资在当今许多发展中国家的作用大致相同。但是日本不能指望高速公路或高铁的公共投资能获得很高的回报，特别是在使用率持续下降的情况下（与人口老龄化有关）。

今天的经济学家们已经开始将无形资产和人力资源，而非有形资产，作为后工业数字时代经济持续增长的关键。

创造无形资产

在日本，自2020年1月以来，Jonathan Haskel和Stian Westlake的《没有资本的资本主义》 的日译本以及諸富徹的《资本主义的新形态》（「資本主義の新しい形」）的相继出版，使得无形资产成为时下热点主题。这两本书都认为，无形资产是当今经济增长的主要驱动力。鉴于谷歌、苹果、Facebook和亚马逊（或统称为GAFA）等科技公司的显著成功，这个论点在日本经济学家和商业领袖中被广泛接受。

那么，我们指的无形资产是什么呢？Carol Corrado、Charles Hulten和Daniel Sichel提出将无形企业资产分为三大类：（1）计算机信息，包括软件和数据库；（2）创新资产，包括研发、版权和设计产生的信息；（3）经济竞争力，包括品牌资产，企业特有的人力资本和组织结构。

同时，在日本，学习院大学的宫川努领导的研究小组一直在使用类似的方法来估算日本无形资产的形成，并分析投资这些资产的经济效果。根据团队的调查结果，日本在无形资产投资方面已经落后于美国、英国、德国和法国等国家（图8），自2010年达到40万亿日元左右的峰值以来，其对无形资产的年投资额已经下降。

宫川团队的另一项研究聚焦于近年来人力资源的投资和长期经济增长的关系。当然，人力资源与企业特定的人力资本等无形商业资产密不可分，同时，人力资源还会产生许多嵌入软件、版权和设计等资产中的知识。根据宫川团队的估算，自2005年以来，日本对人力资源的投资大幅下滑（图9）。

虽然这些数据并不包括在职培训，但投资的锐减表明，在经济萧条的年代，日本企业的人力资源预算遭受了巨大打击。

政府的职能

日本在无形资产和人力资源方面的投资落后于其他主要工业国家，而各地的经济学家都强调这类投资是生产力和长期增长的关键，这很可能是日本PGR下降的关键因素之一。当然，有些人可能会反驳说，企业在无形资产和人力资本上做必要的投资取决于企业本身而非政府。但无形资产具有溢出效应，能够从总体上惠及经济，所以无形资产更像是公共商品。从这个角度来看，政府在教育、技术和职业培训方面的投资更适合被判定为准公共商品。如果政府在这些领域支出不足，会带来什么影响呢？

OECD's Program for International Student Assessment （PISA）是较为有影响力的衡量中学教育成就的的指数，该指数评估OECD国家15岁学生的阅读、数学和科学技能。在最新的（2018）PISA调查中，日本学生在37个国家的阅读量中排名第十一，这方面的成绩似乎略有下降。在数学和科学方面，他们继续表现出色，分别排名第一和第二。这些结果表明，日本在小学和中学教育方面继续保持了令人钦佩的成绩（尽管这应该归功于日本勤恳且过度劳累的教师）。

然而，在高等教育和科学研究领域，更令人不安的情形出现了。例如，根据文部科学省出版的2021年《科学和技术指标》，日本的科学论文产出正在被其他国家赶超。在2006年到2008年和2016年到2018年两个时间段内，在被引用次数最多的前10%的论文中，日本论文数量从第五位下降到第十位，在前1%的论文中，日本则从第七位下降到第九位。

尽管论文总数从第三名略微下降到第四名。这些统计数据增加了日本诺贝尔奖获得者们的担忧，他们警告说，如果政府对科学研究的支持继续低迷，日本不太可能保持其诺贝尔奖的记录。

另一个值得加大支出的领域是积极的劳动力市场政策。在疫情危机期间，日本政府最青睐的做法是通过就业调整补贴来保护企业免受衰退的影响。就业调整补贴通过替雇主支付工资以保证工人不被辞退。不幸的是，这种援助常常起到扶持竞争力匮乏企业的作用。发展中经济体研究所所长深尾京司教授多年来进行的研究表明，企业的进入和退出（淘汰机制）对日本生产力的提高贡献甚小。这些发现支持了这样一种理论：日本为保护企业而制定的就业政策助推了其经济潜在增长率的下降。

相反，北欧诸国允许企业在缺乏竞争力的情况下倒闭，政府将精力集中在对失业工人进行再培训和再就业上。这样，政府就可以在劳动力市场的“复兴”中发挥作用。

随着数字技术改变着商业流程、产业结构以及对工人技能的需求，积极的劳动力市场政策在今天显得尤为重要。在IMD世界竞争力中心每年编制的世界数字竞争力排名中，北欧国家都名列前茅，这绝不是巧合。(日本在64个国家中排名28，见图10)

政府失信的恶性循环

虽然直接的因果关系极难建立，但间接证据强烈表明，政府在教育、科学研究和积极的劳动力市场政策方面的支出受到挤压，抑制了潜在的增长率，从而导致了日本的经济停滞。如前所述，这些非社保的预算限制是政府无法赢得公众对增税的支持导致的，而增税是为日本不断膨胀的社会保障预算提供充分资金所必需的。但随着家庭难以维持生计，政府未能刺激长期增长只会加强他们对缴纳更高税收的抵制，从而形成恶性循环。这种不信任和抵制在年轻人中必然是最强烈的，他们向健康保险和养老金系统支付了费用，却没有看到实质性的好处。对政府和养老金体系的未来缺乏信心可能是过去十年中二十多岁人群储蓄率上升的一个因素。

对政府的怀疑也是 “My number” 身份识别系统发展缓慢的原因之一。日本人民根本不信任政府存储和保护他们的个人信息。这种信心缺失势必会对近期成立的数字机构，及其加速和整合公共行政数字化的使命产生影响。（译者注：“My number”是日本用于有效管理社会保障、税收和灾害对策领域的信息，并确认多个机构持有的个人信息为同一个人的数字化纳税人识别管理系统）

在这方面，日本与北欧国家形成了鲜明的对比。根据联合国2020次电子政务调查，世界电子政务发展最好的国家是丹麦，芬兰和瑞典分别排名第四和第六。还是这些国家，其公民不会拒绝为慷慨的社会福利缴纳高额税收。这些国家的共同点无疑是公众对政府高度的信任。

毕竟，我们的政治领导人的工作是让选民相信政府计划的重要性，并呼吁他们承担起重担，理解他们的税收资金正在支持培育持续经济增长所需的"明智支出"。不幸的是，日本政府未能完成这项任务，从目前显露出的情况上看，疫情只会加深公众的不信任。

我们的政治领导人现在正试图以赤字融资进行现金施舍，以赎回他们已经失去的信任。这是一种可悲的短视战略，只能使日本经济永久陷入失败的循环中。

END

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