我国农村银行账户拥有率的变迁

党的十八大以来，党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。而农村金融在服务“三农”和推进农业农村现代化中具有重要作用。

农村居民拥有银行账户是其接触到农村正规金融服务的第一步。改革开放四十余年来，我国农村居民积累的高银行账户拥有率，为推进普惠金融打下了坚实的基础。根据中国人民银行金融消费权益保护局发布的《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》，截至2020年末，全国范围内91.9%的成年人拥有活跃使用账户（包含银行结算账户和非银机构的支付账户），而这一比例在我国农村地区达到了88.01%。如此高的农村活跃账户拥有率得益于四十年来的传统银行账户新开户积累。观察农村居民账户拥有率近四十年来的变迁，我们可以将整个账户拥有率演进过程划分为三个阶段。

城镇化：由金融服务需求端触发的

农村地区银行账户开立期

1978年12月，党的十一届三中全会决定把全党的工作着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来。从1980年9月中共中央的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，到1982年1月第一份关于农村工作的一号文件中首次肯定家庭联产承包责任制，我国农村经营体制由此发生重大转变。包产到户保障了农民的自主经营权，同时也激发了农民的生产积极性，提高生产效率的同时也逐渐将剩余的劳动力从农业生产中解放出来。1984年10月国务院发布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》中规定，在集镇务工、经商、从事服务业的农民和家属可以办理集镇常住户口并发给《自理口粮户口簿》，户籍制度的松动使得农民离乡谋生成为可能。为活跃农村经济，粮食流通体制的改革也随之开启。1985年1月，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，这是中国农副产品购销体制由统购派购走向政府定价和市场定价并存的“双轨制”的转折点。农民有了自留的口粮，进城务工不再受到粮票的约束。由此，粮食政策的改变、户口制度的松动，以及家庭联产承包责任制解放出来的剩余劳动力共同拉开了中国农民进城的帷幕。

国家统计局数据显示，1978年到2003年中国常住人口城镇化率增长迅猛，26年间从17.92%增长到40.53%，意味着3.51亿农村居民在此期间进入城镇常住。大量农村居民离乡，他们中不论是恢复高考后上学的大学生、进城务工人员还是在城镇进行自由买卖的商贩，其缴纳学费、领取工资、对留在农村生活的家人进行的转账汇款及买卖收付款等的自身需求，成为农村居民开立银行账户的首要力量。

粮食直接补贴：

财政转移支付推高了账户拥有率

2003年12月底发布的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，第一次提出于2004年全面放开粮食收购和销售市场，进一步降低乃至最终免征农业税。与此同时，国家开始了对全国范围内种粮农民的直接补贴。这一旨在调动农民种粮积极性的粮食政策，因为考虑到财政转移支付资金下发的便利和实施监督制定了一系列办法，事实上为接下来几年我国农村地区账户拥有率的显著提高打开了一扇门。

粮食直补在全国的展开，第一年就涉及全国13个粮食主产省、自治区及其他省、自治区、直辖市下属的粮食主产县（市）的种粮农民，这无疑是一个庞大的群体，仅当年从国家粮食风险基金下拨13个主产省、自治区的资金规模就达到了100亿元（占主产省该年总补贴规模的 60%）。随着农业税的全面取消及各类农机良种、粮食直补发放试点县（市）的增多，2005年2月，财政部会同有关部门印发了《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》。《意见》首次明确了直补资金的兑付方式除了发放现金外，可以逐步实行“一卡通”或者“一折通”的方式，向农户发放储蓄存折或储蓄卡。我国农村居民银行账户的大面积开启就此拉开了帷幕。据统计，2004年至2006年全国对种 粮农民的直接补贴达到了390亿元，使7亿多种粮农民直接受益。

当时国家对农民的补贴并不局限于对农业生产资料的综合直补，也涵盖了新型农村合作医疗补助、对退耕还林农民的现金补助及农村义务教育的“两免一补”等各种类型的对农财政转移支付。随着此类补贴种类的逐渐增多，财政部于2007年5月发出通知，要求积极采取措施，尽快 全面使用“一卡通”或者“一折通”发放对农补贴。至此之后，伴随着粮食直补等对农补贴在全国范围内由试点转向全面推开，越来越多的农村居民拥有了地方法人（农信联社）或其他所在地银行业金融机构发放的储蓄存折（或卡）。

社会保障：加载金融功能的社保卡完成

农村银行账户普及的最后一公里

2002年10月，中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出要在农村地区建立由政府主导的新型农村合作医疗制度。同年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发 < 国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见 > 的通知》，把社会保障信息化工程（金保工程）列入国家“十二金”工程，提出了“一卡多用、全国通用”的社会保障卡建设目标。2009年9月，国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求在农村地区开始试点建立新型农村社会养老保险制度，并开始在农村地区大力推行社会保障卡。

2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》开始施行，极大地促进了两项社会保险制度在农村地区的普及进程，同年7月底，人力资源和社会保障部、中国人民银行联合发布《关于社会保障卡加载金融功能的通知》，要求各地社会保障卡发卡部门联合商业银行加快换发搭载有金融功能的第二代社保卡。升级后的第二代社会保障卡除原来的基本功能外，可作为银行卡使用，具有现金存取、转账、消费等功能。自此开始，凡是参与了新农合、新农保的农村居民成为社保卡持卡者后，不论性别与老幼，都可以拥有属于自己的个人银行账户。

随着我国在“十三五”时期“建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过13亿人，基本养老保险覆盖近10亿人”目标的实现，人力资源和社会保障部截至2020年末的数据显示，全国社会保障卡的持卡人数已达13.35亿人，占总人口的 95%，基本做到了“出生即参保，参保即发卡”。这一数字仍在持续增长，2021年9月底全国 社保卡持卡人数已经达到13.47亿。换句话说，在今天的中国农村，从新生儿到百岁老人都可以是社会保险的参保者。任何社会保险参保的持卡者都可以选择激活社保卡搭载的金融功能，从而变成银行卡的持有者。如此庞大的社保参保规模也反映了一个不争的事实，我国社会保障事业的大踏步发展为银行账户在农村地区的加速普及提供了显著助力。

社会保障卡经历多次迭代升级，电子社保卡于2018年的出现与第三代社保卡增加的非接触式应用功能均为农村地区居民手中的这张银行卡提供了更多新的可能。

总体而言，改革开放四十余年来，我国农村居民银行账户拥有率的推高是政府多部门通力合作的成果。中国金融业的快速发展，城镇化、财政对农转移支付与社会保障在中国农村地区的推广完成了我国今天的高账户拥有率的积累，取得了令人欣喜的成绩。 

（王博 康熙熙 中国人民大学中国普惠金融研究院研究员）

本文刊载于《金融博览》2022年第3期