公益案鉴 | 涉矿类检察民事公益诉讼实践分析

涉矿类检察民事公益诉讼实践分析

张飞飞

浙江省宁波市人民检察院法律政策研究室检察官，法学博士

兰学鑫

浙江省宁波市人民检察院第六检察部副主任、检察官

占雪琴

浙江省宁波市人民检察院第六检察部检察官

摘 要：超底盘开采不仅造成国有矿产资源损失，而且破坏生态环境，损害国家利益和社会公共利益，检察机关有权提起民事公益诉讼。检察机关不宜将个人独资企业单独列为被告。因国有矿产损失和生态环境价值的牵连性和不可分性，应当将国有矿产损失列入诉讼请求，而已经缴纳资源补偿费但尚未采挖的采挖量不能与超底盘开采量相抵扣。所涉国有矿产损失的款项不应再按刑事案件赃款赃物处理，可由检察机关直接上缴财政。在生态环境修复中，应当鼓励行为人自行修复，并要正确理解和处理生态修复费用和矿山地质环境治理恢复基金的关系。

关键词：超底盘开采 单独被告 诉讼请求 抵扣

全文

矿山的开采需要经过审批和许可，尤其是矿区的范围需要严格界定。矿区范围指的是一个立体空间区域，必须经登记管理机关依法划定，具体包括可供开采矿产资源的范围、工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。这样一个三维立体区域，宽度有东西南北四至，深度有上下标高。现实中的非法开采一般有两种方式，一是扩充开采广度，另一种是增加开采深度。超底盘开采是矿产开采中非法增加开采深度通俗形象的说法。笔者结合实际办理的一起涉矿类超底盘开采民事公益诉讼案件，梳理办案中的难点、焦点问题，以期对此类案件的办理有所裨益。

一、基本案情与办理过程

浙江省宁波市海曙区高桥新欣采石场（以下简称“新欣采石场”）系个人独资企业，陈某某为出资人。2008年1月1日，采石场取得宁波市海曙区高桥镇岐湖村集中开采区石矿采矿权，可开采资源总量共计3090万吨（截至案发尚未采挖73900吨），开采时限从2008年1月1日起至2019年12月31日止（2019年11月经批准延续至2021年12月31日止）。陈某某自采石场取得采矿权后，在高桥镇岐湖村集中开采区内，未经依法审批，指挥工人采取爆破后以镐头机、挖机挖掘的方式，在矿区多个区块进行超底盘开采，并采挖蓄水池、泥浆池共计6个。同时，陈某某以平整地面、环保需要等名义，安排工人将开采过程中产生的山皮等施工垃圾回填至超底盘开采区，致使多年来国土监测未能发现其超底盘开采的事实。后公安机关予以刑事立案（目前该案刑事部分处在审查起诉阶段）并委托作出超底盘开采量和价格鉴定。2020年4月10日，浙江省工程勘察院出具《海曙区高桥镇岐湖村集中开采区建筑石料矿区超底盘开采量估算报告》评估认定，采石场自取得采矿权后，在高桥镇岐湖村集中开采区超底盘开采量共计547851立方米1369627.5吨。2020年4月21日，象山县价格认证中心出具价格鉴定意见认定，采石场非法采矿共计获利金额人民币22212430元。

宁波市人民检察院认为，新欣采石场、陈某某为牟取经济利益，在明知采矿许可范围的前提下超底盘越界开采。其非法越界采矿行为严重侵害国家对矿产资源的所有权，造成矿业权税费流失，而且乱采滥挖矿产资源极易造成山体坍塌等生态危险，破坏生态环境资源。根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼案件适用法律解释》）的规定，应该提起民事公益诉讼。宁波市人民检察院遂依法进行立案，并委托浙江中材工程勘测设计有限公司对生态修复作出鉴定，鉴定报告载明：非法采矿行为严重侵害生态环境，造成山体坍塌危险，为修复受污染生态环境和消除超底盘越界开采潜在风险，需生态修复等费用共计275.52万元人民币。

由于本案侵权行为人住所地和行为发生地均在宁波市海曙区，根据《检察公益诉讼案件适用法律解释》第5条第1款的规定，本案由宁波市中级人民法院管辖，故宁波市人民检察院在履行诉前公告程序，确定无适格主体提起诉讼，并经浙江省人民检察院批准后，于2021年8月19日依法向宁波市中级人民法院提起民事公益诉讼，列新欣采石场和陈某某为共同被告，并诉请法院判决：（1）被告对非法采矿获取的石料价值人民币22212430元共同承担赔偿责任；（2）被告在判决生效后180日内自行对生态环境按照修复方案进行修复，逾期不履行修复义务或者修复不合格，承担生态修复费用2755200元；（3）被告承担生态修复方案鉴定费用7000元。在本案审理过程中，经宁波市中级人民法院主持调解，宁波市人民检察院与被告达成调解协议，协议内容与宁波市人民检察院诉求一致。

二、案件办理过程中的问题

本案办理中面临的问题主要有：一是本案是否可以提起民事公益诉讼；二是本案中被告如何确定；三是矿产资源损失是否应当列入民事公益诉讼诉讼请求；四是已经缴纳资源补偿费但尚未采挖的采挖量是否可与超底盘开采量抵扣。

（一）本案是否可以提起民事公益诉讼

1.新欣采石场、陈某某实施的非法采矿行为损害了社会公共利益。本案中，新欣采石场、陈某某为谋求经济利益非法超底盘开采，实施了损害国家矿业资源，破坏生态环境的行为。非法采矿与侵害矿业环境为“孪生关系”，非法采矿在侵害国有矿产物权、扰乱矿业市场秩序的同时，必然伴随着矿业环境的破坏，诸如林毁、地陷、山体滑坡以及水源污染等，危及区域内民众的基本生存权。本案中，新欣采石场、陈某某非法采矿达547851立方米1369627.5吨，造成了国家矿业资源的巨大损失，破坏了山林的生态环境，损害了社会公共利益。

2.针对损害社会公共利益的行为，在没有适格主体提起诉讼时，检察机关可以提起民事公益诉讼。根据民事诉讼法第55条规定，检察机关在履职中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，相关机关或组织如果没有提起诉讼，检察机关可以向人民法院提起诉讼。《检察公益诉讼案件适用法律解释》第13条亦规定，人民检察院针对破坏生态环境损害社会公共利益的行为，经公告期满，没有相关机关和组织提起公益诉讼的，人民检察院可以提起诉讼。本案中，被告非法采矿行为破坏了生态环境，损害社会公共利益，宁波市人民检察院已经依法履行公告程序，公告期满仍没有法律规定的机关和组织提起诉讼，而非法采矿行为所造成的社会公共利益损害状态仍在持续，因此，检察机关可以提起民事公益诉讼。

综上，新欣采石场和陈某某违反法律规定，超底盘开采矿石，造成社会公共利益损害，根据民事诉讼法和《检察公益诉讼案件适用法律解释》的规定，应对其提起民事公益诉讼。

（二）被告的确定问题

在诉讼中，以具有独立的民事权利能力和行为能力的自然人作为被告提起诉讼是最为常见的状态。但在采矿领域，不少企业都是以个人独资企业的形式注册成立的。能否将个人独资企业单独作为被告提起诉讼，是首先要解决的问题。

1.个人独资企业能以自己的名义参加诉讼。本案中，新欣采石场的性质为个人独资企业。根据《个人独资企业法》第2条规定，个人独资企业是一个经营实体。这个经营实体有自己的名称、生产经营场所和必要的从业人员，《个人独资企业法》也赋予了这个经营实体相应的权利和义务，正因为如此，个人独资企业能够以自己的名义对外进行独立的活动。另外，根据民事诉讼法第48条规定，公民、法人和其他组织可以作为诉讼当事人。个人独资企业作为“其他组织”，能以自己的名义参加诉讼。

2.个人独资企业不宜单独作为诉讼被告。新欣采石场能以自己的名义参加诉讼，但不宜被列为单独被告。首先，新欣采石场作为个人独资企业，虽然是一个经营实体，但却是非法人组织，只具有相对独立的人格。人格独立的关键是财产独立，但是个人独资企业是由自然人投资的，财产为投资人个人所有，由投资者完全支配，因此，其人格不具有完整性。本案中，新欣采石场的资产由陈某某完全支配，其人格不具有完整性，不宜单独作为被告。其次，个人独资企业与投资者承担责任的方式是共同责任。《个人独资企业法》第2条规定，投资人对企业债务承担的是无限责任；第31条规定，投资人在个人独资企业的财产不足以清偿债务时，投资人应当以其个人财产补足。由此可见，在个人独资企业债务承担问题上，我国立法首先采取的是无限责任原则，但却用“补充主义”改变了连带责任的做法。这意味着，在本案中，新欣采石场在无力承担责任的时候，陈某某要承担补充责任。将二者列为共同被告，更有利于责任的落实和判决的执行。

综上，个人独资企业可以其名义参加诉讼，但在其财产和意志完全由个人支配，且个人要对企业承担补充责任时，以个人独资企业和投资者为共同被告有其必要性和合理性。

（三）要求被告赔偿国有矿产资源损失是否应当列入民事公益诉讼诉讼请求

本案中，新欣采石场非法采矿共计获利金额人民币22212430元。按照我国刑法第64条的规定，犯罪分子所得的一切财物，应当予以追缴。那么这是否说明，此22212430元只可以作为犯罪获利金额予以没收，不可以再列为民事公益诉讼诉讼请求要求被告赔偿？笔者认为答案是否定的。理由如下：

首先，被告的行为具有牵连性和不可分性。矿产资源自身的价值具有双重性，即矿产资源除了经济价值之外，还具有生态价值。经济价值主要体现在金钱利益上，是直接的、易估量的，生态价值主要体现在山体支撑以及其他生态平衡上，是潜在的、不易估量的。经济价值与生态价值之间互相依存，形成一个有机的整体。非法采矿行为，在破坏了矿产资源经济价值的同时，也损害了矿产资源的生态价值。

其次，在环境公益诉讼中要求赔偿损失于法有据。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《审理环境民事公益诉讼案件法律解释》）第18条的规定，对已经损害社会公共利益的污染环境、破坏生态的行为，可以请求行为人赔偿损失。

最后，在环境公益诉讼中提出赔偿损失符合民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼互补的体系架构。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第18条规定，生态环境损害赔偿诉讼案件裁判生效后，如果公益诉讼适格主体针对前案中未发现的损害提起公益诉讼的，人民法院应予受理。同样，民事公益诉讼案件裁判生效后，生态环境损害赔偿诉讼适格主体，针对前案中未发现的损害提起生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院也应该受理。可见，生态环境民事公益诉讼与损害赔偿诉讼存在交叉，两种诉讼互为补充。生态环境民事公益诉讼中亦可以诉请赔偿损失。

（四）已经缴纳资源补偿费但尚未采挖的采挖量是否可与超底盘开采量抵扣

本案中，截至案发，尚有73900吨矿区范围矿石未开采。在案件办理中，被告主张未开采的矿石量应在非法开采的量中予以抵扣。笔者认为此数量不能与超底盘开采量相抵扣。理由如下：

第一，已经缴纳资源补偿费但尚未采挖的73900吨采挖量与本案非法采矿的采挖量是两种不同法律关系下的采挖量。非法采矿侵害的是国家对矿产资源的统一规划和合理利用，当然还有对生态环境和矿山安全的破坏，是侵权范畴，被告需要承担资源损失和生态修复责任；已经缴纳资源补偿费但尚未采挖，被告享有的是继续履行或者要求退还补偿费等权利，属于行政许可或者行政合同范畴。第二，被告主张的实质是抵销，法定抵销的要件是双方债务的标的物种类、品质相同，本案显然不能适用抵销。

综上，已经缴纳资源补偿费但尚未采挖的73900吨采挖量不能在超底盘开采量中予以抵销扣除。

三、办案思考

诉讼只是手段，不是目的，检察机关提起涉矿类民事公益诉讼不能就案办案，其目的是维护国家利益和社会公共利益。最终，要落实到国有矿产损失的追回和生态环境的修复上。因此，在办理此类案件时还要注重国有矿产损失的及时挽回以及生态环境的及时修复。

（一）国有矿产损失款项应由公益诉讼检察部门直接上缴财政

非法采矿类案件一般都涉及两类诉讼，一类是刑事诉讼，一类是民事公益诉讼。刑事诉讼由公安机关进行侦查，对涉案财物先行扣押、封存，并随案移送，最终由法院对涉案财物进行处理。如此一来，诉讼周期比较长，国有财产损失长期处于没有挽回的状态。而在民事公益诉讼中，检察机关在前期公安机关侦查的基础上，着重对国有矿产的损失进行证据固定、调查核实，金额确定履行公告程序后可提起民事公益诉讼，办案周期相对于刑事诉讼较短，涉案财物能够得到及时处理。而且，国有矿产损失的款项无需经由法院执行环节，可由检察机关直接上缴财政。根据《检察公益诉讼案件适用法律解释》第12条规定，检察民事公益诉讼案件判决发生效力，只有在被告不履行时，法院才应当移送执行。对于已经由侦查机关冻结的国有矿产损失款项，检察机关可依法直接上缴财政，不须再经法院执行程序。

（二）生态环境及时修复

1.应鼓励行为人自行修复。《审理环境民事公益诉讼案件法律解释》第20条第2款规定，“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用……”，检察机关应依据该法条引导被告发挥自我修复的积极性，贯彻“谁破坏、谁修复”的原则。因此，在办理涉矿类民事公益诉讼案件时，要准确运用上述司法解释，请求法院判决被告在判决生效后一段时间内自行对生态环境按照修复方案进行修复，只有在逾期不履行修复义务或者修复不合格时，才应承担生态修复费用。如此诉求，有利于调动被告修复生态环境的积极性，最大限度维护社会公共利益，也有利于传播生态环境保护理念。

2.要正确处理生态修复费用和矿山地质环境治理恢复基金的关系。在涉矿类民事公益诉讼案件办理中，涉及到生态修复费用和矿山地质环境治理恢复基金的关系处理问题。笔者认为，一方面，应坚持二者本质不同。生态修复费用是因为案涉被告超底盘越界采矿应当承担的侵权责任，其既包含常规性的修复费用、鉴定费用，还有可能根据案情承担服务功能损失费、永久性损失补偿费甚至惩罚性赔偿。矿山地质环境治理基金只是保证矿山企业履行生态修复义务的基金，是矿山正常开采后必须承担的生态修复义务。前者强调违法修复甚至惩罚，后者是一种基本的义务。另一方面，实务中可以变通。矿山地质环境治理恢复基金由矿山企业根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案缴纳，基金可由企业自主使用。因此，生态修复费用可以先从矿山地质环境治理恢复基金中支出。但是，有几点应予以注意：一是若支出后基金不足，矿山企业应负责补足；二是矿山企业的基金提取、使用、执行情况须列入矿业权人勘查开采信息公示系统；三是检察机关应当督促辖区资规部门对矿山修复的进程、验收等事项履行监督管理责任。

来源：中国检察官