“收缩城市”是一个贬义词吗？

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对于收缩城市，我们已经关注了三年，现在终于成为一个学界探讨话题【点击回看2019年、2020年及2021年三年报告】。

3月15日，中国城市百人论坛召开了一场2022冬春论坛，将主题定为“城市化与人口流失：挑战与应对”。

论坛秘书长、清华大学教授毛其智说，这么多年来，这是论坛主题第一次使用“流失”这种听起来有点儿负面的词汇。过去用的都是“未来、发展、高质量、可持续”这类字眼。

我们常挂在嘴边的“城镇化”“城市化”，研究的是人口从农村到城市、从小城镇到大城市集聚的问题，在这个过程中，我们讨论人口增长带来的挑战。

可“七普”数据以及2021年48万人口增量的结果公布以来，人口增长拐点将至的趋势，冲击着过去“人口数量红利”的思维惯性，对人口总量的担忧、对人口结构的担忧、对发展可持续性的担忧接踵而至。甚至，“人口流失”“城市收缩”等概念成为热词。

所以，人口在流失吗？情况严重吗？哪些地方在流失？带来了什么挑战？又该如何应对？论坛上，国内城市研究领域的几位专家围绕“城市化与人口流失”这个话题，给出了他们最新的解读与研究。

究竟有多少城市出现人口减少

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“收缩城市的定义，实际上现在也没有一个共识”，2013年就开始研究“收缩城市”的清华大学建筑学院长聘副教授龙瀛在演讲中如此说道。

“没有达成共识”这一判断，从与会专家“五花八门”的统计结果、对“城市”定义的重新梳理可窥一二。

如何识别人口出现减少的“城市”，对比人口普查数据是途径之一，不过大家的识别结果不尽相同。

中国城市规划设计研究院院长王凯统计发现，过去十年间337个地级及以上城市中，150个城市的市域人口减少3637万，比2000-2010年人口减少的城市增加61个。

上海财经大学城市与区域科学学院副院长、教授张学良的统计结果是，146个地级市（州、盟、地区）在收缩。其中，有53个城市在连续两次普查（“七普”与“六普”、“六普”与“五普”）20年间均出现人口流失与收缩。

龙瀛的统计结果则是，2010-2020年间中国人口流失的区县为1506个，占比52%，人口流失的行政城市（市辖区）有266个，占比39%（不含新疆数据）。

也有专家使用了其他数据，识别出不同的“收缩城市”。

比如，中国社科院城市与竞争力研究中心主任、中国城市百人论坛秘书长（执行）倪鹏飞以2016-2018为时间维度，从234个样本城市中识别出22个收缩城市，与我们此前得出的结论一致。

中国区域科学协会副会长肖金成统计发现，截至2018年我国人口流出的地州市共199个，占322个地州市的61.8%，流出人口共计10967.86万人。其中净流出人口小于50万的地州市占比61.31%。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长、研究员张车伟也给出一组统计数据，人口收缩地级城市城区数量占地级市总数的13.4%，人口收缩的县城数量占县城总数的15.2%，人口收缩的镇区占镇区总数的29.8%。

张学良用夜间灯光大数据进行度量，从全国2800多个县市区中识别出有1290多个县市区的人口在下降，其中191个县市区的人口持续下降。

识别结果从几十个到上百个再到上千个，究其原因，空间尺度是最大的变量——当我们谈论“收缩城市”的时候，是以县市区还是地级市为基本单元，是以“自然城市”还是以“行政城市”为讨论对象，学界还没有形成统一的识别规则。

不是所有的“收缩”都在东北

黑龙江省鹤岗市城市景观。新华社记者 谢剑飞摄

虽然确切的数量上并未达成统一，但关于“收缩城市”的类型和区域分布，与会专家的看法基本一致。

从类型上来看，“城市人口绝对额下降发生在资源枯竭型城市”，肖金成曾在2002年就对全国118个资源型城市做过数据分析，其中60多个资源枯竭型城市“确实存在着人口外流的现象”。

人口流失之后，城市内部就会出现大量的闲置地、空地，以及很多低效用地。龙瀛团队对资源枯竭型城市鹤岗进行跟踪研究发现，短短五年时间，鹤岗城市内部的空地面积已经翻倍。

资源型城市正是我国东北地区人口减少城市的主流。根据张车伟的研究，东北地区的人口从2010年以来就开始减少，比全国提前了15年左右。城市类型也比较鲜明，主要是资源型城市、老工业基地城市和边境城市。

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强中心城市的周边地区是另一种“收缩”的类型，主要表现为县、镇、乡。

从省级层面来看，过去10年，人口减少、人口流失的85%集中在东北三省。在魏后凯看来，县域人口的流失是东北地区人口流失的主要原因——2010-2020年，东北三省87个县常住人口减少了将近700万，占东北三省常住人口减少的63.2%，这些人口72.6%流向了东北以外的地区。

但其实，不仅是东北地区的县域出现了人口减少的情况。张学良研究发现，全国有42个三省交界的毗邻区域，其中七成的区域人口在持续下降。

南京大学空间规划研究中心主任、教授张京祥同样提出，中西部地区很多欠发达的县城在收缩；即使在特大城市的内部，一些局部地区也会出现收缩；东部沿海城市群之间的空隙地区，也出现了收缩；即使是长三角地区，其小城镇和乡村也都存在收缩现象。

对于县级尺度人口减少的现象，王凯研究得更加细致，他分析发现县城城区其实是在集聚人口的，不过更大范围的县域整体人口呈流出态势。

它不是一个简单的人口流失

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过去习惯了城市的增长，习惯了探究人口流入地的问题。眼下，诸多研究却证实人口减少的现象确确实实在发生。

不过，与其将其判定为“人口流失”“收缩城市”，有专家认为用“人口的空间再分布”来解释更为科学——在某个小尺度单元看到人口绝对数量减少，但放大到一定的区域，它是人口再分布的现象。

比如，一些小城镇、县城的人口绝对数量在减少，当视线拉开到整个市域范围，相当一部分人口其实是向城市中心移动，“它不是一个简单的人口流失”。

又比如，城市群、都市圈的核心区与外围区发展程度不一，人口由相对欠发达的外围区流向核心区，导致外围地区县域单元人口下降，而中心城市的人口增长较快。有专家认为，这其实也是城市化进程中人口流动和转移的正常现象。

还有，那些过去靠消耗自然资源扩张的城市，空间的开发、资源环境的消耗总有天花板，承载不了城市规模和人口的无限扩张，终会迎来转型的那一天。当人口减少，向其他地方重新分布，从更大范围来看，有利于推进全国主体功能区规划战略的实现。

从这个角度重新审视“收缩城市”，就不是一个贬义的词语、不是一个糟糕的结果。

根据“七普”数据来看，全国人户分离人口5.04亿，其中流动人口3.85亿。相比“六普”，人户分离的现象愈加突出。具体数据显示，过去人户分离主要是进城的农民工，现在人户分离的主要是在县级单元之间流动的人群。

王凯认为，这种变化基本符合城市发展的一般规律。从世界范围来看，城镇化率达到65%以后，人口流动确实存在从乡村到城市的迁移变成城市和城市之间的迁移。包括美国底特律地区、德国鲁尔地区、日本部分中小城市，都出现过城区人口减少的问题。

肖金成提出，城市化的本质就是“农民进城”，工业化的快速推进会吸引大量农村富余劳动力流入城市，导致城市人口增加，相应的农村人口减少。这是城市化的必然过程，是不可改变的趋势。

未雨绸缪的“超前应对”不可忽视

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论坛上，多位专家均呼吁应理性看待城市人口收缩和转移现象，更“不必恐慌”，这是符合城市发展规律的必然过程。

不过，未雨绸缪的“超前应对”也不可忽视。倪鹏飞提出，“潜在的城市和区域人口收缩，可能要比目前数据反映的严重得多”。

一是收缩型城市规模、范围可能会扩大；二是无论住房过剩还是地方债的负担，可能还会进一步增加。一些城市或将陷入人口流失、产业萎缩、住房过剩、债务攀升的恶性循环。

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作为人口流出地，中小城市、边境城市、县级单元需要转变发展模式。

倪鹏飞建议，一些因经济发展客观规律导致的人口收缩地区，要在收缩中高质量发展，可以发展紧凑型城市，创造高质量、差异化的公共产品，由此来支撑其差异化的、具有比较优势的产业发展。

与此同时，中小城市、县级单元等需要补上基础设施和公共服务的短板，促进返乡农民的安居乐业。今年《政府工作报告》强调，要加强县城基础设施建设，加强县域商业体系建设等。倪鹏飞进一步提出，尤其是大都市周边的县城、城镇，“只有这样才既能够阻止其过度收缩，又能够解决大城市、特大城市过度拥挤的问题。”

不少专家指出，积极应对的一个重要前提，是对城市发展价值取向的根本转变——从以往“为增长而进行的规划”转向“适应收缩的规划”。

“城市收缩是欧美国家、西方国家存在的一个普遍现象和严峻危机，对于中国来讲，城市收缩也并不遥远。”张京祥指出，首先要解决的问题是，针对这一现象，我们的城市是否愿意直面收缩。

“从实践中来看，政府还是普遍回避这样一个词语，他们认为城市收缩是负面的、糟糕的，就是衰退，他们是否在意识上根本地放弃了增长主义模式？”张京祥补充道，“其次是国土空间规划，是不是从理念、理论、方法和实施路径上，已经为这个城市收缩做好了准备？”

与此同时，作为人口流入地，超大、特大城市的任务则是提高现代化的治理能力和水平，解决由于人口快速集聚导致的“大城市病”，兼顾不同阶层人群的多元化需求。

某种意义上讲，人口的空间再分布，是人们“用脚投票”的客观表达。人往高处走，水往低处流，公共服务水平高的地方更具有吸引力。在中国城市规划设计研究院教授级高级规划师李晓江看来，这是一种“美好生活导向的人口流动”。

李晓江指出，我们正在走向一个大中小城市和县级单元之间更加均衡的城镇化、更加公平的发展，“健康的城镇化，应该既有大城市的快速发展，也有中小城市、县域经济的长足进步”。

“收缩城市”的出现，或许正给我们一次积极调整的契机，推动形成以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。