西安都市圈，为什么说想象空间即将打开 新京智库

西安人民有点着急了。

近期，“国家级都市圈”再扩容，国家发改委正式批复《长株潭都市圈发展规划》。此前，南京都市圈、福州都市圈、成都都市圈发展规划相继获批。

过去两年中，在国家发改委“新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务”中，西安都市圈规划和南京、福州等都市圈一同被屡屡提及。然而，南京、福州、成都等都市圈规划已成功获批，西安都市圈规划却未见动静。这引起西安一些网友发帖询问。

不过，西安都市圈规划获批，大概率也为时不远了。

3月4日，陕西省发改委在回复网友留言“西安都市圈2022年是否能批复”的提问时透露，已完成相关审批流程，正在履行印发程序，近期将正式印发实施。

这预示着，西安有望成为国家层面批复同意的又一个都市圈规划。

多次修改规划的背后

20年前，为了实现“西安咸阳经济一体化”，“大西安都市圈”的概念开始出现。

但直到2007年，“西安都市圈”的提法才真正明确出现在陕西省建设厅组织编制的《陕西省城镇体系规划》当中。范围包括西安市行政辖属的9区4县，咸阳市行政辖属的2区1市4县。

2009年2月发布的《关中城市群建设规划》也提到，到2020年，西安城镇人口拟达到1100万人，并形成“一核五区十卫星城”的总体布局。范围包括西安市和杨凌示范区整个行政区域，以及咸阳市秦都、渭城两区、兴平市和乾县、礼泉、泾阳、三原、武功五县。

其后近10年，“一核五区十卫星城”的西安都市圈说法得到延续。彼时，卫星城是都市圈概念中的重要组成部分。

西安都市圈的10个卫星城包括户县、蓝田、高陵、三原、泾阳、兴平、武功、礼泉、乾县、周至。

2018年2月，《关中平原城市群发展规划》提到要构建“一圈一轴三带”的空间格局。其中的“一圈”就是指由西安、咸阳主城区及西咸新区为主组成的大西安都市圈。

一年后，陕西省发改委会同西安市发改委开始编制《西安都市圈发展规划》。此时，“一核一轴、两翼三区、多组团”的西安都市圈规划图，首次出现在陕西“十四五”规划之中。西安主城区、咸阳主城区和西咸新区为都市圈核心区。

2021年9月的《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》意见建议公告中确定，以西安主城区、咸阳主城区及西咸新区为核心，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区为副中心组成西安都市圈，这与陕西“十四五”规划一致。

可见，在过去多年的规划编制过程中，西安都市圈的规划范围出现多次变化。

“一体化”仍是关键词

都市圈是在经济一体化需求驱动下演变而成的城市化空间形态，也是便于探索区域合作机制创新的试验田。

学术界普遍认为，都市圈范围内的空间规划、基建设施、公共服务和产业发展一体化探索是最易实施、也是最有效率的，有利于为我国在城市群或者更大范围的区域合作机制创新提供政策工具。

因此，都市圈里的一个重要关键词是一体化。

从西安都市圈范围的变化来看，西咸一体化仍将是未来西安都市圈的关键词。而“西咸一体化”自2002年启动，今年迎来第20个年头。

不过，西咸一体化推进较为缓慢，这也被认为是制约西安都市圈发展的关键因素。

当前，西安都市圈的发展还尚处在培育发展阶段，突出体现在中心城市对周边城市的辐射带动作用不够，一体化发展的水平依然较低。

根据陕西省的相关报告，其具体表现有：城市间的政策联动和规划统筹不足，各自为政的现象比较突出，统一开放的市场体系尚未完全形成；跨区域的创新生态和产业集群还没有形成气候，城市间产业发展更多是同质竞争而非分工协作；都市圈内部轨道交通建设滞后，网状交通体系尚未形成，枢纽能力外高内低，导致西安都市圈中心城市对周边城市的带动力不强。

西咸一体化是西安、咸阳两大城市一体规划化的简称，是中国距离最近的两大城市统一规划、协调发展，也是国内较早提出一体化发展目标的地区。

在西咸一体化过程中，网络上一度有网友提出“西咸合并”。此前，合肥、成都、济南等地的确有行政扩容的先例。

然而，2020年10月9日，咸阳市委督查室在答复网友时指出，我们在省市各类会议中未讨论过西安-咸阳行政一体化，所以更无“西咸合并”时间表。“三分咸阳”的说法只有个别学者的一家之言，未进入到官方正式文件中。

不过，西咸一体化的努力一直没有放弃。

2021年6月，为了加快西安国家中心城市的建设，《关于印发西安市全面代管西咸新区指导意见的通知》显示，西安市全面管理西咸新区。这理顺了西咸新区的管理模式，实现了“小西咸”的一体化。

1月25日，在中铁长安重工有限公司西安阎良生产基地，工人在总装车间查看即将交付的机械设备。 图/新华社

西安都市圈发展空间很大

其实，西安都市圈的发展空间仍然很大。

2020年，西安的GDP才刚刚破万亿元。其时，与西安经济体量相近的泉州、济南、合肥、福州，工业增加值分别是5167.98亿元、2360.5亿元、2072.32亿元、2532.16亿元，而西安仅有1828.59亿元。

2021年，西安的GDP也在所有GDP万亿城市中排名末尾，仅为10688.28亿元，排在全国第24位。

为此，西安市《 “十四五”产业发展规划》明确提出，要加快西安都市圈产业一体化布局，提升西安产业辐射和总部经济发展能级，支持区域间以“飞地园区”“合作共建”等模式开展合作，引导中心城区“退二进三”，推动一般制造业向都市圈梯度转移，构建梯次配套、优势互补的现代化产业生态圈。

与其他4个规划已获批的都市圈相比，西安都市圈内核心城市与周边中小城市在经济发展水平上差距非常大。

2021年，西安的首位度尽管有所下降，但依然高达35.87%。未来西安如何加强辐射，圈内其他城市如何承接西安的产业和功能外溢等等，都是西安都市圈需要破解的问题。

不过 ，目前在西安都市圈内，相关产业合作已经初具规模。铜川提出了“西安制造、铜川配套”，渭南提出了“西安研发，渭南制造”。

这种跨行政区的产业集群和协作机制，有望让西安都市圈的一体化“水到渠成”。

另一方面，中国在由“制造工厂”向“创新工厂”的转变过程中，都市圈无疑是创新的核心区域和动力源泉。西安都市圈内的高教资源与军民融合的产业基础，仍然具备较大优势。

当前，都市圈成为我国新型城镇化的主体地域空间。都市圈发展创造真实有效需求，是新发展格局下扩大内需的重要抓手，也是未来经济增长最大的结构性潜能，为今后相当长一个时期高质量发展提供有力支撑。

在这一体系下，西安都市圈等中西部地区都市圈重担在肩。

西安都市圈不只是引领关中平原城市群的发展，在“一带一路”建设中，其有望成为内陆型改革开放新高地，推动区域协调发展的重要抓手。

可以预见，未来，西安都市圈将是西北地区甚至西部地区发展的重要经济增长极和支撑点。

文 | 谢良兵（标准排名城市研究院院长）

编辑 | 查志远

实习生 | 金思含

校对 | 陈荻雁