EPC模式下建设单位如何进行投资控制？真实案例大揭秘

我国建筑业政策体系的顶层设计是以传统设计、施工分离模式为依据的，因此EPC模式在实践中面临明显的制度依赖。

同时，建筑业市场是甲方市场，建设单位（或称之为业主）具有显著的优势，形成了一些合理和不合理的行业惯例，其与总承包商之间存在天然的利益分歧，这是我国推行EPC模式的宏观环境和客观现状。

由于EPC模式的自身特点、运作逻辑决定了实施主体需要从单纯乙方地位的单一施工商转型为考虑整体交付的总承包商，无论是国际惯例还是各国的EPC模式合同示范文本，均明确工程建设中的风险绝大部分由总承包商承担，建设单位理论上应仅对项目交付成果和建设过程中的负外部性（如噪声、扬尘等环境问题，安全问题）进行控制。

但在实践中，我国出台的多项推动工程总承包发展的指导性文件中缺乏与EPC模式对应的操作细则和计价方式文件，而且，受文化因素、制度环境、市场地位等因素的综合影响，建设单位具有强控制的冲动。

因此，就EPC模式投资控制而言，应采取何种控制方式和控制策略是目前亟待解决的现实难题。

本文以某会议中心EPC项目为例，分析该项目实施过程中投资控制面临的难题，并基于投资控制的原则提出相应的EPC模式投资控制策略和建议。

某会议中心EPC项目投资控制方式

某会议中心EPC项目规划总建筑面积约18万平方米，地下采用桩基础，展示中心采用钢筋混凝土框架结构，配套酒店采用钢筋混凝土框架—剪力墙结构，建设总工期为23个月。

该项目的总承包商为设计单位和施工单位组成的联合体（施工单位是联合体牵头方）。概括而言，该项目总体上具有技术难度大、组织界面多、合同管理复杂等特点，它的投资控制方式如下。

采用限额设计

所谓限额设计，是指施工图预算控制在符合建设单位要求及符合其提出的设计标准的预算范围内，具体而言，施工图预算不得超过项目设计标准预算总额及分项工程指标限额。

如上报和审核后的施工图预算突破限额，总承包商则被视为违约，需要重新调整设计并重新编制施工图预算，同时建设单位收取总承包商一定比例的违约金。某会议中心EPC项目的违约金比例设定为设计费的5％。

特殊计价方式

某会议中心EPC项目采取总价控制下的据实结算方式，即在设计标准预算总额和分项工程金额范围内，据实结算。

该计价方式体现在两个方面：一是以总价作为控制整个项目支付的最高限额，以分项金额作为控制分项工程支付的最高限额；二是在总价和分项金额最高限额内，采用据实结算支付，即按照实际完成的工程量和价格支付。

施工图预算（含工程量清单）的准确性及完整性由总承包商负责，建设单位将下浮后的施工图预算作为施工过程中造价控制上限及结算依据使用。结算时，总承包商不得提出因工程量清单的不准确描述或漏项而调整综合单价或工程量的请求。

某会议中心EPC项目投资控制存在的问题

投资控制组织体系不完善

某会议中心EPC项目采用联合体承包方式，该项目的初步设计由建设单位与第三方设计院单独签订合同，而施工图设计和深化设计则由建设单位与总承包商（即设计单位和施工单位联合体）签订合同。

事实上，设计单位和施工单位并没有形成一个实质性的利益共同体，在一定程度上又回归到设计、施工分离。

与此同时，合同主体过多导致该项目存在投资控制界面过多、职责不清等问题，对建设单位的组织协调、目标控制要求较高，实践中也确实存在建设单位疏于界面管理或客观上无法有效管理现象，在此情境下，总承包商往往不会将节约投资放在重要的位置。

限额设计的作用难以充分发挥

在某会议中心EPC项目的实际工作中，客观上存在总承包商限额设计的积极性不强、限额设计没有充分考虑价值工程两个问题。

总承包商在完成施工图设计后，其关注点在于是否突破初步设计阶段确定的标准上限，在没有突破上限的情况下，设计优化动力不足。换言之，总承包商将尽其最大可能将项目预算花完。

同时，限于设计单位长期以来依赖项目产值获得设计费的现状，在实际设计过程中，总承包商较少将在保持成本不变或轻微降低的情况下提高工程功能的价值工程的思想纳入设计中。

据实结算的方式不利于节省费用

工程总承包模式分为EPC模式和设计—施工（Design-Build，DB）模式两种基本形态，分别对应于固定总价和可调总价两种计价方式，其核心目的是设计一种总承包商承担风险和获得收益相对等的机制。

实践中，某会议中心EPC项目结算按照“月度计量、季度支付”的原则，采用边编制预算、边施工的方式，形成了具有一定中国特色的“总价控制+据实结算”计价方式，希望以此严格控制总承包商的利润率。

事实上，这种计价方式会导致总承包商的风险与收益不成比例。如果实际费用在限额之内，总承包商一般难以主动开展方案优化、设计优化、施工组织优化等工作，从而不利于节省费用。

缺乏与EPC模式相匹配的计价方式

某会议中心EPC项目采取总价控制下的据实结算方式具有一定的代表性，反映出目前建筑业市场中采用EPC模式时出现的路径依赖问题，即建筑业市场已经习惯于传统项目管理模式下完善的、成熟的计价模式，难以跳出定额计价和工程量清单的框架。

在中国特殊国情下，建设单位为了避免财政评审和外部审计的风险，经常在采用总价计价的情况下，又将审计结果作为竣工结算依据。

现行计价方式尚不能满足EPC模式投资控制的需要，而按照总承包商实际完成的工程量进行审核，并按工程量进行支付也违背总价合同计价方式的初衷。

项目前期工作研究不充分

在EPC项目的实操过程中，对于项目的投资影响重要阶段主要体现在项目前期阶段，因此项目的前期策划是投资控制的重中之重。

某会议中心EPC项目虽然属于公建性质项目，但是设计标准高、施工难度大、管理协调复杂，且缺乏必要的同类项目经验储备，因此各参建单位在前期对项目的投资控制研究缺乏同类项目的对比，这也对项目的实际投资控制造成一定的影响。

EPC项目的投资控制原则

风险公平分担原则

按照国际咨询工程师联合会（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，FIDIC）关于EPC合同的约定，总承包商承担EPC项目绝大部分风险，建设单位几乎不需要承担任何风险。

在这种情况下，投资控制变得非常简单，EPC合同价几乎等同结算价。

但考虑国内建筑业现状，EPC项目难以采用固定总价合同，多采用总价控制下的据实结算计价方式，因此在实践中，EPC项目建设单位和总承包商仍然采用的是各自承担其能力范围内的风险，总体上属于风险公平分担。

概算总额控制原则

当前国内推行EPC模式仍然主要在政府投资领域，而我国政府投资项目长期以来习惯于以设计概算作为投资控制限额，且随着《政府投资条例》（国务院令712号）出台，对于超概调整进行了严格的约束。

因此，政府投资EPC项目的投资控制通常以设计概算作为总价控制的最高限额，工程量清单中的分项费用控制则采用相互调剂和据实结算方式。

激发总承包商活力原则

EPC模式最显著的特点是通过设计、采购、施工三者之间的深度融合，减少设计、采购、施工三者之间的内耗，实现EPC项目的价值增值。

同时，EPC模式通过设计优化、方案优化等，提高价值增值，达到节约投资的目的。

为此，建设单位需要设计EPC项目激励机制，充分激发总承包商的活力，调动总承包商的积极性，鼓励总承包商积极主动地节约投资。

满足财政评审和外部审计需要原则

政府投资项目一般需要财政评审和外部审计，因此EPC项目投资控制在满足上述原则的基础上，需要全面满足财政评审和外部审计的需要。

同样以计价方式为例，EPC合同一律采用固定总价合同是国际惯例，但这与我国财政评审和外部审计的要求不一致，因为我国财政评审和外部审计一般按照合同单价与实际工程量进行审核。

EPC项目的投资控制建议

加强阶段控制

EPC项目在工程各阶段均拥有对应的费用估算形式。

我国工程造价限额体系为：施工图预算<结算价<决算价<合同价<设计概算<投资估算，epc项目的投资应层层控制，并准确编制epc项目各阶段对应的工程造价文件和费用控制手册。<>

此外，在实操过程中，建设单位可将EPC项目投资控制划分为前期决策阶段、招标阶段、设计阶段、采购阶段、施工阶段、竣工验收阶段（含试运营）六个阶段，从而真正实行多阶段控制。

在项目实施过程中，建设单位可以动态地将EPC项目实际消耗费用与计划投资控制目标进行差异分析，实时监控资金计划与实际费用之间的偏差，在偏差较大时采取恰当措施将投资控制在合理的范围内，从而实现对投资的有效控制。

实行限额设计

设计是EPC项目投资控制的关键点，在限额设计的基础上开展设计优化能有效节约投资。

在EPC项目的设计过程中，为确保项目初步设计概算控制在政府批准的投资估算内，施工图预算不超过项目限额总额及分项工程指标限额，建设单位在项目实施过程中要严格控制自身需求、总体方案和设计文件的频繁调整或变更，在满足设计要求的前提下应尽可能选择费用最低的方案。

另外，在采用限额设计时，建设单位要考虑针对总承包商的优化设计激励措施，鼓励总承包商开展设计优化。

加强合同价格调整与索赔管理

合同价格调整与索赔是EPC项目投资控制的重要内容，其工作重点在于预防和管控。

在预防层面，建设单位可以通过完善合同价格调整条款、规范合同价格索赔及价格调整流程来实现。建设单位在签订合同时，应尽可能考虑到项目可能发生的风险，并将风险的应对措施和责任分摊在合同中。

在管控层面，建设单位可编制EPC项目价格调整清单和索赔手册，一方面借助标准化的项目管理提升建设单位管理能力，另一方面可通过价格调整清单和索赔手册系统化梳理项目管理的核心控制点，进而在实际项目管理过程中做到有的放矢。

结语

投资控制是项目管理目标控制的永恒话题之一，它涉及计价方式、计量方法、合同设计、风险分担等，EPC项目的投资控制更因其模式的特殊性和建筑业现行管理体系的限制性而面临更多的实践困惑。

本文是基于某会议中心EPC项目的实践心得，业界后续可围绕建设单位的投资控制理论、计价方式优化、激励机制设计、审计体系设计等方面开展进一步深入研究。

戴俊，任职于南京市江北新区公共工程建设中心，东南大学工程管理硕士研究生，高级工程师，注册造价师。

严华东，任职于江苏省工程咨询中心，工程师，河海大学管理科学与工程博士研究生，注册一级建造师，（投资）咨询工程师。

胡荟，河海大学商学院硕士研究生。