策略研究 | 行政优益权在行政协议中的行使条件

问题探析

最高人民法院发布的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》在行政协议案件中被频繁适用，行政优益权作为行政机关单方面解除协议的优势之一，正在受到越来越多的关注，行政优益权成为行政机关在行政协议法律关系中特有的“权力”。本文重点围绕行政优益权的行使条件，就行政机关行使该权力的适用前提进行探析。

一、行政优益权的理解与适用

在了解行政优益权之前，需要明确的一点是：行政优益权的行使一般是以行政协议的签订生效为前提。而行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。如此通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

在行政协议的大框架下，我国现行立法未对行政优益权的概念作出明确界定。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条第一款规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”

通过上述规定，我们可以初步解释行政优益权的概念，即行政优益权是行政机关在行政协议履行中，出于国家利益、社会公共利益的原因，单方变更、解除行政协议的权力。

值得注意的是，通说认为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，避免再以单方行政行为使行政协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。

固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，应当受到严格限制，下文裁定案例将对此作详细说明。另外，行政优益权是行政机关在《民法典》规定的合同法律框架之外做出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照民事法律规范的规定或者合同的约定采取相应的措施，而无行使行政优益权的必要。

二、行政优益权的司法认定

虽然行政优益权没有明确的法律释义，但在当前的司法解释及判例中，我们可以找到司法机关在行政优益权领域的适用态度以及标准，即行政优益权是行政机关在行政协议订立后，为了保护重大公共利益而不得已采取的一种另类“行政强制措施”。

（2017）最高法行申4589号裁定书认为，“与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理目标的方式，而且在履行协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标的需要单方变更、解除协议，甚至可以依法单方做出行政强制、行政处罚。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成公民、法人或者其他组织合法权益损失的，亦应依法予以补偿。”

（2017）最高法行申3564号裁定书认为，“行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。”

针对上述裁定书中的观点，笔者认为有两点需要注意：一是行政优益权的行使，存在一项重大的潜在条件，即行政机关在签署行政协议之前，对于行使行政优益权所指向的“实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整”应当是不知道或者无法提前预知的，类似民事法律关系中的“情势变更”，因为如果没有这一限制条件，行政机关的行政优益权将为行政相对人带来完全无法预估的协议风险；二是如果行政优益权的行使给行政相对人造成利益损失，则应当赔偿，因为行政优益权无法剥夺行政协议中确定的行政相对人的合法合理的合同权益。

三、行使行政优益权的基本条件

结合前述，合法的行政优益权应具备的基本条件为：

1. 权力前提：行政优益权行政的前提条件是行政协议已经依法订立并生效，这是行政优益权诞生的基础。

2. 主体限制：行政优益权的行使主体只能是作为行政协议一方的行政主体，这也是基于行政优益权的权力前提而确定的基本条件。

3. 效能限制：行政机关必须基于维护国家利益、社会公共利益之目的才能行使行政优益权，行政机关单方变更或解除行政协议，导致行政协议相对方因此遭受损失的，行政机关应给予适当补偿，这也是行政信赖利益的基本要求。

四、结 语

在面对行政协议纠纷时，行政机关应当首先选择行使协议/合同权利，在行使协议/合同权利无果的情况下方可适用行政优益权，且行政优益权的行使应受到严格限制：行政机关行使行政优益权应当依照法律和规范性文件对公共利益进行评判，并以公共利益出现或可能出现重大损害为前提，同时要遵循信赖保护原则和比例原则，在只有行政优益权是必要且唯一解决办法的情况下方可行使，并尽可能地减小协议相对人的损害程度，但如果行政机关是基于行政协议约定行使行政协议单方解除权，则没有遵循以上程序的必要。

律师简介

孙晓卓

策略律师事务所

北京策略律师事务所执业律师，策略法律顾问中心成员。

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