代志新等：促进共同富裕的税收制度与政策研究

本文作者：

代志新，中国人民大学财政金融学院副教授，人大财税研究所副所长

高宏宇，中国人民大学财政金融学院博士研究生

程 鹏，中国人民大学财政金融学院博士研究生

内容提要：实现共同富裕是社会主义的根本目标，是社会主义优越性的体现。本文首先介绍了共同富裕的内涵，共同富裕是全体人民的富裕，是兼顾公平与效率的富裕。本文进一步阐述了税收制度在促进共同富裕中发挥的积极作用，并结合具体数据进行国际比较，剖析目前我国税收制度在促进收入分配方面存在的不足。我国税收制度在缩小收入差距方面已取得阶段性成效，但仍存在直接税体系不完善、“税收洼地”引发诸多避税风险、税收征管体制面临多重挑战等方面的不足。最后，本文从持续优化税收营商环境，鼓励勤劳创新致富；健全直接税体系，提高税收调节收入再分配的作用；规范地方税收优惠，维护财政收入分配秩序；提升税收征管水平，严厉打击偷税漏税行为四个维度提出了政策建议。

一、共同富裕的内涵

共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《十四五规划纲要》）对全体人民实现共同富裕的目标进行了战略安排，“十四五”期间要让民生福祉达到新水平，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。到2035年要基本实现社会主义现代化，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

2021年8月17日习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调“共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”。可以理解为，共同富裕是兼顾公平与效率的富裕。共同富裕的基础是“富裕”，首先要把国民经济这块“蛋糕”做大，实现经济的高质量发展。改革开放以来我国经济保持持续快速增长，实现了全面建成小康社会的目标。然而，需要认识到我国目前仍是发展中国家。虽然我国人均GDP由1978年的381美元增长到2020年的10434.8美元，但是与世界银行定义的高收入国家标准仍存在一定差距。因此，在今后很长一段时间，发展仍然是第一要务，共同富裕只有在坚持发展的前提下才可能实现，否则可能会导致“共同贫穷”。“共同”则体现了“蛋糕”分配的公平，在允许一部分人先富起来的同时要强调先富带后富、帮后富，缩小收入分配差距，优化收入分配格局。然而，我国当前收入分配不公平程度较高，居民收入差距较大。我国可支配收入基尼系数长期保持在0.46以上，2018年高达0.468，高于美国、英国、法国等欧美发达国家。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转换为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济发展不应还唯“增速”论，要平衡经济增速和发展质量的关系，坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，实现区域统筹协调发展，缩小城乡差距，逐步推动共享发展，发展的成果被各个发展主体共同享有。

实现共同富裕不可忽视的是收入分配机制，中央财经委员会第十次会议为扎实推动共同富裕进行了基础性制度安排，重点强调要构建初次分配、收入再分配和三次分配的收入分配机制。在初次分配阶段，各生产要素的所有者根据其所提供的生产要素在生产要素市场上获取收入，其中包括劳动收入和财产性收入。初次分配要坚持效率原则，立足于社会主义初级阶段，坚持“两个毫不动摇”，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，大力发挥公有制经济在促进共同富裕中的重要作用，同时要促进非公有制经济健康发展，重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人。在收入再分配阶段，政府要运用“看得见的手”对在初次分配阶段获得的市场收入进行调节，主要采用税收、社会保障支出和向居民的转移支付等手段来调低过高的个人收入、提高低收入人群收入。再分配要坚持公平原则，在依法保护合法收入的同时，要防止出现两极分化，消除分配不公，加大税收、社会保障、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。三次分配同样遵循公平原则，鼓励高收入人群和企业主动回报社会，发挥慈善公益方式对社会资源和社会财富进行再分配作用，改善收入和财富分配格局。

二、税收制度在促进共同富裕中的作用

财政是国家治理的基础和重要支柱，加快建立现代化财税体制能够为推动高质量发展提供有力支撑。政府可以采用税收手段对经济实施干预和调节，因此政府的经济发展目标决定了税收制度的政策目标，即以公平为导向还是以效率为导向，或者是两者兼顾。税收制度的政策目标可以通过设计直接税和间接税的组成情况来实现。总体而言，直接税的税收归宿就是纳税人本身，而且直接税通常采用累进税制，收入越高的纳税人面临的边际税率越高，所以直接税能够有效地调节收入分配，有利于实现公平目标。间接税一般采用的是比例税率，具有累退性，收入越低的消费者承担的税负反而越重。因此间接税更有利于实现效率目标，但会对收入公平分配产生负面效应。改革开放以来，我国经济发展的战略目标是实现“三步走”，从解决人民的温饱问题到全面建成小康社会，再到实现全体人民共同富裕。在实现前两个目标的过程中，我国的发展重心在于做大“蛋糕”，实现经济的快速增长，因此我国的税收制度也是以效率为导向，以增值税、营业税为主体的间接税税收收入占总税收收入的比重一度高达70%以上。现在，已经到了扎实推进共同富裕的历史阶段，如何实现“蛋糕”的公平分配已经成为当下亟须解决的问题。实现全体人民共同富裕这一宏伟目标要兼顾公平和效率，着力于解决城乡区域发展不协调、收入分配不均等问题。所以我国的税收制度也应当平衡公平与效率，为扎实推进共同富裕提供制度保障。简而言之，税收制度在促进共同富裕中的作用体现在以下三个方面。

（一）鼓励创业致富，扶持中小微企业

在我国，中小微企业是创业致富的重要群体，中小微企业的数量十分庞大，是提供就业岗位的主力军。然而在经济下行压力和新冠疫情冲击下，中小微企业却是最容易被“击垮”的企业。因此，要改善营商环境，减税降费，为中小微企业的发展持续注入生命力。

2018年以来，我国出台了多项针对中小微企业的税收优惠政策，多次放宽小微企业的认定标准，实行减计应纳税所得额和税率减免税收优惠。此外，还将增值税小规模纳税人起征点由3万上调至10万。为了给受新冠疫情冲击最严重的中小微企业和个体工商户纾难解困，2020年出台了大规模的针对中小微企业和小规模纳税人的阶段性减税降费措施，对中小微企业和小规模纳税人施行减征、免征、缓征增值税、企业所得税、地方“六税两费”和社会保险缴费等多重减税措施。2021年为了帮助市场主体恢复元气，又实施了新的结构性减税政策，进一步将小规模纳税人的起征点提高了50%，并对小微企业和个体工商户100万元以内的应纳税所得额在已有优惠的基础上减半征收。对小规模纳税人的应税销售收入免征或减按1%征收率征收增值税。这些税收优惠措施实质性地减轻了中小微企业的税收负担，提升了市场创业活力和吸纳就业人数，有助于中小微企业稳定经营、持续增收，为致力于辛勤劳动、勇于创业的中小微企业家提供了致富的优良营商环境。

（二）缩小收入差距，实现收入再分配

税收是政府收入再分配过程中使用的重要政策手段。政府主要采用向个人或家庭征收个人所得税、财产税的税收手段来限制纳税人的高收入，还可以通过对奢侈品课征消费税来减少富人的收入。

我国主要通过个人所得税来调节收入分配，我国的个人所得税从2019年1月1日起由之前的分类征管模式改为了综合与分类相结合的混合模式，对居民个人取得的工资、薪金所得，稿酬所得和特许权使用费所得采用3%-45%的七级超额累进税率进行综合征收。收入越高的群体承担的个人所得税税负越重，有助于实现收入分配的“纵向公平”，一定程度上缩小了收入差距。此外我国还对购买高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等奢侈品征收消费税，同样也是高收入者承担的税负更重，具有一定程度的累进性，对于缩小收入差距也能起到一些作用。

（三）推动慈善捐赠，助力第三次分配

第三次分配是指先富起来的高收入群体或企业自愿将其可支配收入或利润，以捐赠、资助、募集等慈善公益方式进行财富资源的再分配。同由政府主导的收入再分配相比，第三次分配是由社会所主导的，而且满足自愿性，个人或者企业通常是在道德和社会责任的驱使下进行公益性捐赠。但我国第三次分配占比较低，与发达国家相比，我国目前慈善捐赠规模较小。以美国为例，2020年我国接受境内外慈善捐赠2253.13亿元，占GDP比重为0.22%。而美国2020年慈善捐赠数额高达32527.47亿元，慈善捐赠额占GDP的比重高达2.26%（如图1和图2所示）。从结构上看，2020年我国的慈善捐赠有54.06%来自企业捐赠，个人捐赠仅占23.26%。而美国的慈善捐赠有68.75%来自个人捐赠，还有8.74%来自遗产捐赠，企业捐赠仅占捐赠总额的3.52%。

图1 中美两国慈善捐赠额对比

图2 中美两国慈善捐赠额占GDP比重

《十四五规划纲要》中提出要“发挥慈善等第三次分配作用，改善收入和财富分配格局”“鼓励民营企业积极履行社会责任，参与社会公益和慈善事业”“促进慈善事业发展，完善财税等激励政策”，这为我国使用税收激励政策推进慈善事业发展提供了指引。我国当前的税收制度在促进慈善捐赠方面的激励措施主要体现在增值税、企业所得税和个人所得税的税收优惠和纳税扣除上。在增值税方面，《中华人民共和国增值税暂行条例》（以下简称《增值税暂行条例》）规定对符合条件的扶贫捐赠免征增值税；在企业所得税方面，《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》）规定对企业公益性捐赠支出不超过年应税利润12%的部分准予当年扣除，超过12%的部分允许在3年内结转扣除；在个人所得税方面，《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称《个人所得税法》）规定对个人在教育、扶贫、济困等公益慈善事业捐赠额不超过其年应纳税所得额30%的部分可以直接扣除，个体工商户符合条件的公益捐赠支出也是在不超过年应纳所得税额30%的部分予以扣除。此外，我国税收制度还允许捐赠支出阶段性的税收优惠和全额扣除，主要是为了应对重大自然灾害或重要事件。这些税收激励措施对于促进纳税人通过规定渠道进行慈善捐赠有很重要的意义，鼓励纳税人为贫困地区、受灾地区等提供援助，有助于实现收入的第三次分配。

三、我国税收制度在促进共同富裕方面存在的不足

（一）直接税体系不完善，税收收入再分配功能有限

国际上收入分配比较公平的国家，其税前和税后基尼系数差距也比较大，税收起到了很好的调节收入分配的作用，比如，2017年OECD成员国税前和税后基尼系数相差0.15左右。与发达国家相比，我国税制结构存在间接税比重过高而直接税比重过低的问题，2020年我国间接税比重达56.46%，整体税制呈现累退性，即高收入家庭负担的有效税率更低，低收入家庭负担的有效税率反而更高。虽然近年来随着全面营改增和降低增值税税率等一系列改革的推行，我国间接税比重有所下降，但最应该承担起收入调节功能的个人所得税比重仍很低，尤其在2018年实施个人所得税改革后，个人所得税占总税收收入的比重不足8%（见表1）。2018年的个税改革虽然提高了个人所得税的累进性，但导致个人所得税的平均税率和收入再分配效应显著下降（张玄和岳希明，2021）。因此，我国税收制度的收入再分配功能有限，难以起到缩小收入差距的作用。总体而言，我国直接税体系存在以下两点不足。

表1 各主要税种占总税收收入的比重

单位：%

1.个人所得税所占比重过低

图3展示了2010-2020年我国和部分OECD国家个人所得税收入占国际口径税收收入（含社会保险费收入）的比重，2010-2018年我国个人所得税收入占国际口径税收收入的比重由5.25%增加到6.48%，但2019年个税改革后，比重下降到不足5%，远低于OECD国家的平均值。从个人所得税占GDP的比重来看（如图4所示），2010-2020年我国个人所得税占GDP的比重在1%-1.6%之间，而2010-2019年OECD国家平均比重在7%-8.1%之间。

图3 2010-2020年中国和部分OECD国家个人所得税收入占国际口径税收收入的比重

图4 2010-2020年中国和部分OECD国家个人所得税收入占GDP的比重

我国个人所得税比重较低，究其原因有以下三点。首先，我国个人所得税纳税人比较少，大部分中低收入人群不符合纳税条件。其次，我国个人所得税主要对劳动所得征税，对财产所得及资本利得通常不征税或者低税。最后，我国对个体工商户、个人独资企业和合伙企业采用5%-35%的五级累进税率征税，累进程度远低于个人所得税，高收入个人很容易通过设立个体工商户、个人独资企业或合伙企业的方式将个人的工资薪金、劳务报酬等所得转换为经营所得，进而规避其所应承担的综合所得个人所得税税负。

2.财产税不利于缩小贫富差距

我国目前的财产税主要是房产税，但房产税对个人所有的非营业房产，无论面积多少，均采取免税优惠政策。我国对于不同价值、不同面积、不同地区的个人非营业房产均不征税，拥有多套住宅，甚至是豪华住宅的高收入人群同样享受免税待遇，这不仅不利于筹集地方财政资金，更不利于调节收入分配，缩小贫富差距。

此外，我国对财富的代际传递方面的征税还不完善，不仅不开征遗产税，而且对个人继承遗产或者接受遗赠都不征收个人所得税。如果对财富的代际传递不加以调节，先富群体会一直占有社会的大量财富，不利于实现对穷人的机会公平、过程公平和结果公平。遗产税和赠与税不仅可以调节高收入阶层的财富积累，防止富者更富，贫者更贫，还可以间接鼓励个人将遗产捐赠给公益慈善机构，促进收入的第三次分配。而我国遗产税和赠与税的缺席显然不利于缩小“先富群体”和“后富群体”的财富鸿沟，发挥先富带后富，帮后富的作用，实现共同富裕的目标。

（二）“税收洼地”引发避税风险，不利于规范和调节高收入

1994年分税制改革后，我国建立起了中央和地方税收体系，并分设中央和地方两套税务机构分别征管，形成了中国特色的财政分权体制。在此背景下，地方政府虽然没有税收制度的立法权，但使得地方政府之间开展税收竞争成为可能。在2018年国地税合并之前，地方税收的征管工作主要由地税局来完成，而地税局受地方政府的直接管辖。虽然国地税合并之后，地方税务局不再受地方政府管辖，但仍很大程度上受地方政府的影响。地方政府为了地方的经济增长业绩，积极采用各项税收优惠政策和税收返还措施来招商引资，甚至违规返还税款异地引税、先征后返，形成了我国境内的“税收洼地”。

“税收洼地”的存在无疑会增加企业及个人避税的风险。如关联企业之间可能通过集团内转让定价的手段将从其他地区获得的利润转移到“税收洼地”来享受减免税优惠政策或税收返还政策。高收入个人也可能通过在“税收洼地”设立个体工商户、个人独资企业或合伙企业，将本应按最高45%的个人所得税税率纳税的个人收入转移到“税收洼地”逃避税款。这说明“税收洼地”引发的企业及个人避税风险很大，造成的税收流失问题非常严重，不利于对高收入的规范和调节。

（三）税收征管面临多重挑战，偷税漏税行为屡禁不止

1.数字经济带来的税收征管困境

我国数字经济规模在整体经济增速下行趋势中逆势加速增长，2020年中国数字经济规模达到39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，同比名义增长9.7%。数字经济的迅速发展不仅给全球税收治理体系带来了全新的挑战，还对国内电子商务的税收征管体制提出了新的要求。首先，由于数字经济的无实体性、虚拟性和跨地域性，尤其是我国的信息共享机制还不完善，地方税务机关很难获取企业及个人的真实涉税交易信息，许多交易活动无法纳入税源监控管理，造成相当程度的税收流失。其次，税收管辖权的界定存在困难，特别是在C2C模式下，个人往往通过多个平台，在多地获取经营收入，很难界定是以平台注册地、个人居住地、还是经营地为所得来源地，涉及这类跨区（县）的经营活动，地方税务机关通常没有跨区（县）征管的权限，这使得地方税务机关在进行税收征管时处于被动地位，难以有效实施监督管理。最后，数字经济涉及的交易往往比较复杂，比如跨地区多层嵌套交易、虚拟主体之间的交易，对地方税务机关的税收征管能力要求很高，而大部分地方税务机关不设专门的反避税部门，反避税专业人才比较欠缺，难以应对专业性强、复杂程度高的反避税工作。

2.高收入、高净值人群的税收征管问题

高净值人群数量的快速增长为我国税收征管体制带来了新的挑战。由于高净值人群的收入来源非常广泛，财富分布在许多持股公司、合伙企业、信托、基金等中，使得高净值人群的税收征管非常复杂。

在许多国家高净值人群缴纳的个人所得税占总个人所得税税收收入的比重很大。而我国的个人所得税大部分来自中等收入群体的工资薪金所得，高净值人群缴纳的个人所得税所占比重很小。我国各部门之间的信息共享机制不够完善，征纳双方存在信息不对称，税务机关很难获取高净值人群真实的收入、财产等信息。再加上高净值人群更倾向于采取激进的税收筹划（或偷逃税），甚至有专业的财税团队为其提供税收筹划服务，而地方税务部门在高净值人群的税源管理方面存在很多不足，对高净值人群的监控体系不完善，从事高净值人群税收管理的专业人才匮乏，税收征管能力有待进一步提升。

四、促进共同富裕的税收政策建议

（一）持续优化税收营商环境，鼓励勤劳创新致富

共同富裕要把推动高质量发展放在首位，党的十九届五中全会强调“健全符合高质量发展要求的财税制度”，加快实现高质量发展对税收制度改革提出了新的要求。从有效促进高质量发展的角度看，我国税收营商环境还亟需优化。尤其是当前面临的国内外环境复杂严峻，新冠疫情带来的冲击仍在持续，更应为市场主体提供良好的税收营商环境，稳定宏观经济大盘，给更多人创造致富机会。减税降费作为“先手棋”应当持续发力，为市场主体减负，促进企业创新发展，推动产业转型升级。随着近年来不断的减税降费，财政收入增速趋缓，财政收支压力较大，大规模的普惠性减税降费实施空间不大，应当更注重提升减税降费效率，实施更精准的减税降费政策。首先，要继续扶持科技型企业的发展，激励企业加大研发投入，促进基础研究体系的建设。适当提高企业所得税研发费用的加计扣除比例，对从事基础技术研发及事关国家安全和发展全局的科技前沿领域攻关企业提供更优惠的加计扣除政策。其次，延续实施中小微企业和个体工商户的税收优惠政策，给吸纳就业数量多的中小微企业和个体工商户提供实质性的减税降费措施，进一步减免企业所得税和增值税。再次，对受疫情影响严重的服务业企业和进出口企业提供更为精准的减税降费措施，扩大企业亏损结转年限，给予国内疫情区的零售业、旅游业、休闲业等的企业一定期限的免税期，实行100%的税收减免。最后，为了鼓励收入的第三次分配，建议提高企业及个人慈善捐赠在年应纳所得税额中允许扣除的比例，增加结转扣除年限，尤其是我国个人慈善捐赠比例较低，要积极使用税收优惠政策鼓励个人参与慈善事业。

（二）健全直接税体系，提高税收调节收入再分配的作用

《十四五规划纲要》提出要“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，加强对高收入者的税收调节和监管”，这对我国完善直接税体系的构建指明了方向。为了提高我国税制调节收入分配的作用，应当建立健全含个人所得税、财产税等在内的直接税体系，逐步提高整体税制中直接税的比重，提高税制的累进性。首先，在个人所得税方面，建议扩大综合所得范围，将利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得和经营所得纳入综合所得，与劳动所得同样采用7级累进税率课征；逐步取消对国债利息、个人转让上市公司股票取得的收入、持有期超一年的上市公司股票红利所得的免税待遇，考虑开征累进的资本利得税。其次，在财产税方面，稳步推进房地产税改革试点工作，除了对个人持有的房产征收房地产税外，可以考虑对高尔夫球场、别墅、高档娱乐场所、豪华船舶等奢华场所以高额税率课征房地产税。最后，为了避免贫富差距的代际传递，防止阶层固化，未来可以考虑对个人继承遗产或接受赠予开征遗产税和赠与税，并通过设定免征额和累进税率的方式，对富人的财富代际转移加以调节，既能鼓励后代继续勤劳致富，又能间接推动公益捐赠事业的发展，实现收入的第三次分配。

（三）规范地方税收优惠，维护财政收入分配秩序

根据党的十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，国务院就清理规范税收等优惠政策有关问题做出重要指示，要求全面规范和清理地方各类税收优惠政策，统一税收政策制定权，坚持税收法定原则。近年来一些地方政府为了吸引投资、推动区域经济发展而对企业实施各项税收优惠政策，虽然一定程度上促进了地区的投资增长和产业聚集，但是也产生了诸多后果。地方部门盲目追求政绩、相互竞争攀比，既扰乱了市场秩序，也为避税逃税留下可乘之机，导致财政减收。全面清理规范税收优惠政策，既有利于净化市场竞争环境，促进全国统一市场体系建设，也有利于预防和惩治腐败，维护正常的收入分配秩序。针对目前的地区违规税收优惠乱象并结合中央政府重要文件指示精神，本文提出以下三点具体建议。

一是要统一税收优惠政策制定权限，杜绝任何形式的地方违规税收优惠举措。从法律层面禁止地方政府未经批准违规制定税收优惠政策。二是要全面核查现存的各项税收优惠政策，坚决取消违规违法的税收优惠政策。对于目前各地区和部门已经出台的优惠政策，按照相关规定期限继续执行；对于违反国家法律规定的优惠政策，坚决予以废止。三是要加强监督，强化责任追究机制。凡是经过国务院批准出台的地方税收优惠政策，都应该加强信息公开，接受公众监督。对于违法出台税收优惠的地方政府官员必须予以严惩。总之，规范税收优惠政策，依法清理违规税收优惠乱象，坚持税收法定原则和公平原则，是营造公平的市场竞争环境，维持财政收入分配秩序和实现共同富裕的重要手段。

（四）提升税收征管水平，严厉打击偷税漏税行为

推进共同富裕除了积极创造致富机会，依法保护合法收入，还应坚决取缔非法收入，严厉打击偷税漏税获取非法收入的行为。我国当前税收征管体制面临多重挑战，数字经济下税源监管存在诸多风险，税收流失问题严重，而且针对高收入、高净值人群的税收征管机制落后。为了深入推动税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，2021年3月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）。首先，建议按照《意见》的要求全面推进税收征管的数字化升级和智能化改造，深化税收大数据共享应用，构建全面的数据共享机制，进一步完善《税收征管法》，明确规定金融机构、工商部门、公安部门、第三方交易平台等的涉税信息提供义务。其次，地方税务部门要加强跨区（县）的税收征管合作，对于涉及跨地域的涉税交易活动，联合开展税收征管工作，存在可疑偷逃税行为的，要积极联合设立专案组，开展跨区域税务稽查和打击涉税违法犯罪工作。再次，可以考虑在国家税务总局和省级税务机关设置针对高收入、高净值人群的专职管理机构，负责监控管理高收入、高净值人群的涉税风险，开展定期审计工作，精准有效打击个人所得税偷逃税行为。最后，建议按照《意见》的要求强化税务组织保障，提升地方税务机关干部的税收征管水平，加强反避税专业人才梯队建设。