保障性租赁住房市场的政策机遇

注：本文见刊于《中国房地产金融》 2022 年第 4 期，内容有调整，授权发布。

【正文】

加大对保障性租赁住房市场的培育力度是当前房地产领域的头等大事，也是探索新发展模式的具体体现，为此有必要对保障性租赁住房当前所处的政策机遇、市场现状与发展趋势进行深入讨论。

2021年12月，中央经济工作会议提出，要坚持房住不炒的定位，加强预期引导，探索新的发展模式，针对房地产领域首次提出“新发展模式”，为后续较长时期房地产领域的工作奠定了总体基调。实践表明，加大力度培育保障性租赁住房市场，正是探索新发展模式最为重要的顶层设计与长远规划，意义深远。

（一）2007年，我国确立了大规模实施住房保障政策的总体方向，相继推出公共租赁住房（含廉租住房）、经济适用住房、共有产权住房、住房租赁补贴、棚户区改造等一系列举措，为保障性租赁住房工作的推进打下了一定基础。

（二）2017年，党的十九大报告指出，坚持房住不炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居，不仅为过去五年的房地产领域相关工作指明了方向，也意味着对保障性租赁住房市场的培育正式迈入顶层设计阶段。

（三）2020年10月，十九届五中全会提出要扩大保障性租赁住房供给，首次提出了“保障性租赁住房”这一概念。同年12月，中央经济工作会议进一步提出，解决好大城市住房突出问题，高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场，并针对保障性租赁住房市场的培育提出了一些支持性举措与工作方向。

（四）2021年3月，十四五规划提出要完善住房市场体系和住房保障体系，以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题，明确将保障性租赁住房市场作为一项中长期工程来抓。同年5月，住建部相继在沈阳、广州召开发展保障性租赁住房工作座谈会，部署相关工作，明确提出人口净流入的40个城市要大力发展保障性租赁住房。

（五）2021年7月，国务院发布《关于加快保障性租赁住房的意见》，旨在扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，意味着保障性租赁住房市场的培育全面进入实施阶段。

顶层设计逐渐清晰之后，意味着传统“高负债、高杠杆、高周转”的地产开发经营模式和“大量建设、大量消耗、大量排放”的城乡建设模式已经变得不可持续，房地产领域将快速迈入租购并举的时代，保障性租赁住房市场亦迎来政策机遇期。2021年底以来，各地区相继发布了加快保障性租赁住房建设的实施细则，正是顶层设计不断转为实践的具体体现。

培育保障性租赁住房市场是探索新发展模式的内在要求，其定位上更强调保障、民生与居住属性。这就意味着，保障性租赁住房在准入对象、配租标准、租金支付与期限等方面有其特定要求。具体看

（一）保障性租赁住房主要面向符合条件的新市民（如外来务工人员和新毕业大学生）、基本公共服务人员等住房困难群体。

例如，《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》便明确保障性租赁住房的供应对象为在上海有合法就业且住房困难的在职人员及其配偶、子女，其中住房困难面积标准为人均住房建筑面积低于15平方米。

也即，新市民群体是保障性租赁住房的主要受众群体，代表着保障性租赁住房市场的需求端。2022年3月4日，中国银保监会和中国人民银行联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，明确了新市民的基本内涵，即新市民主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等。据金融管理部门披露，目前新市民群体约有三亿人。

（二）保障性租赁住房的建筑面积以不超过70平方米的小户型为主，且租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。这体现出保障性租赁住房的保障与民生属性，这主要是因为其受众群体以租金价格敏感型的新市民群体为主。

例如，《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》要求租赁价格应在同地段同品质市场租赁住房租金的九折以下且年增幅应不高于5%。

（三）人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市等重点地区（也即上文提及的40个重点城市）需要大力发展保障性租赁住房，其它一些城市则根据实际情况适度推进保障性租赁住房建设。

对于具体的准入和退出条件、小户型的具体面积以及新市民的范围则由各地根据实际情况合理确定。

住房保障体系的提出与建立虽然已有十多年的时间，但保障性租赁住房市场的培育目前仍处于初期阶段，不可避免会折射出很多现实性问题。

（一）供给端不足、结构端失衡

主要体现在以下几个层面：

1、一些人口总量与净流入压力较大的城市普遍存在较大的保障性租赁住房缺口，而其它一些城市的存量住房反而没有足够的人口来消化，导致供给端存在总量不足、结构不合理的特征。

2、保障性租赁住房市场的供给端与需求端之间没有培育形成专业化、规模化化的租赁专业类机构，导致供需之间错配问题比较突出，无法有效对接。

3、保障性租赁住房在安居环境、交通设施、教育医疗、税收补贴等方面的配套体系不够完善，对受众群体的持续吸引力不强。

4、针对有支付能力、支付能力不足以及无支付能力等需求端的不同客群没有建立有效分层机制，同时针对新建、改建等供给端分配的保障性租赁住房体系亦未真正建立。例如，一些非住房困难群体实际上也是保障性租赁住房市场的参与者、一些地区的存量住房亦具有盘活为保障性租赁住房的潜力等等。

（二）市场化参与力度还有待加强，市场化资金参与路径还不够清晰

虽然政策层面已经明确引导多方参与保障性租赁住房市场，坚持“谁投资、谁所有”的原则，但目前保障性租赁住房的建设仍然被视为政治任务，地方国有企业与市政平台成为筹建主体，市场化主体的参与力度还有待加强，积极性还有待提高。同时，保障性租赁住房的流动性比较差、变现与退出难度大、租金回款来源不确定且周期较长。这就意味着，保障性租赁住房建设需要大量低成本长期资金的支持，但目前看，市场化资金参与保障性租赁住房的路径还不够清晰。

（三）市场回报率偏低，长期租住的意愿和氛围还有待强化

目前看，住房租赁的市场回报率偏低可能是最大制约因素，即租金回报率或租售比普遍在1-2%左右，远低于5%的正常投资收益水平，且整体趋势还呈现不断下移的特征，导致市场化主体参与的动力严重不足。因此，中长期来看，提高租赁市场的中长期回报率以及降低租赁市场的供给运营成本显得很迫切。同时，培育租赁市场的关键还在于要有长期稳定的住房需求预期以支撑稳定可预期的市场回报，但目前由于传统文化、配套设施不完善、公共服务跟不上等原因，租赁关系还不稳定，长期租住的意愿和氛围还有待强化。

正是由于具备保障与民生的基本属性，才使得保障性租赁住房市场的培育需要在政策层面获得相应的支持，以激发相关参与主体的积极性。由于我国当前租购比还比较低，很多流动人口占比、人口净流入压力突出、人口总量大的城市普遍存在保障性租赁住房供给不足的困境。因此，当前政策层面对保障性租赁住房市场的支持主要体现在供给端，且聚焦于解决上述一系列问题。具体如下：

（一）土地政策支持力度较大

1、保障性租赁住房市场培育的聚焦点是供给端，这就意味着土地政策的支持至关重要，目前政策层面已明确利用农村集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、存量闲置房屋和新供应土地来建设和筹集保障性租赁住房，且不变更土地的使用性质、变更土地用途不要求缴纳土地价款，力求保障性租赁住房价格能够比市场同地段、同品质价格略低一些。具体看，

（1）建设保障性租赁住房的集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

（2）允许利用企事业单位（含高校医院等）自有土地建设保障性租赁住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式。

（3）允许将商办、旅馆、厂房、仓储等非居住存量房屋改建为保障性租赁住房，不变更土地使用性质，不补缴土地价款。

（4）可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%、建筑面积占比上限相应提高且提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅。

（5）提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例，在编制年度住宅用地供应计划时要单列租赁住房用地计划。

（6）保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。

（7）新建普通商品住房项目，可配建一定比例的保障性租赁住房（由市县人民政府确定）。同时鼓励在地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房。

2、各地区可以根据实际情况，灵活进行选择，如北京主要利用农村建设用地来建设保障性租赁住房；上海支持科研单位、高校等利用闲置土地来建设保障性租赁住房；广州还特别支持租赁企业利用非居住的存量房屋改造成保障性租赁住房等等，这就意味着在土地支持层面，实际上问题并不大。

（二）强化财税费优惠倾斜与不断优化审批流程

1、利用非居住存量土地和非居住存量房屋建设保障性租赁住房，可由市县人民政府组织有关部门联合审查建设方案，出具保障性租赁住房项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续，而目前已经明确用水、用电、用气价格一律按照居民价格来执行。

2、2021年6月18日，国务院常务会议明确，自2021年10月1日起，实行住房租赁企业向个人出租保障性租赁住房可选择适用简易计税方法（即增值税由原来的按5%税率减按至1.5%计算）；对于企事业单位、社会团体向其他组织、个人和专业化住房租赁企业出租保障性租赁住房的，房产税由12%减按4%的税率来征收。

3、在审批流程机制方面，目前主要通过各级政府通过联审方式，出具项目认定书，相关部门按照项目认定书加快办理，以缩短审批时间、提高效率。

（三）加大财政资金与金融支持力度

保障性租赁住房市场的培育是一项系统性工程，体量比较可观，需要比较庞大的持续资金支持。

1、中央财政资金支持力度还需要进一步加大。例如，2021年中央为40个城市在预算内投资补助了28亿元，但这个力度显然还不够。预计后续支持力度还会进一步加大，地方专项债资金在保障性租赁住房方面有更多期待和作为。

2、把保障性租赁住房列入了城市基础设施领域不动产投资信托基金试点，形成常态化的良性盘活和退出机制。2021年7月，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，明确提出：

（1）将保障性租赁住房作为试点主要行业，具体包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目。

（2）探索在其他基础设施领域开展试点。其中，酒店、商场、写字楼等商业地产项目不属于试点范围，项目土地用途原则上应为非商业、非住宅用地，租赁住房用地以及为保障项目正常运转而无法分割的办公用房、员工宿舍等少数配套设施用地除外。

3、加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度。2022年2月，央行与银保监会联合发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》，明确提出银行业金融机构要加大对保障性租赁住房的支持力度，向保障性租赁住房项目发放的有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理。

4、鼓励发行用于保障性租赁住房贷款投放的金融债，支持企业发行公司信用类债券，用于保障性租赁住房建设运营。

5、加大对保障性租赁住房市场供需两端的支持。2022年3月4日，中国银保监会和中国人民银行联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，提出：

（1）加大对公租房、保障性租赁住房、共有产权住房等保障性住房和城镇老旧小区改造工程的支持力度。

（2）支持商业银行在保障性住房开发建设、购买、存量盘活、装修改造、运营管理、配套市政基础设施建设等环节，提供专业化、多元化金融服务。

（3）。支持商业银行依法合规为专业化、规模化的住房租赁企业提供信贷支持，降低住房租赁企业资金成本，助力缓解新市民住房压力。

各种迹象表明，保障性租赁住房市场的体量比较可观。

（一）目前保障性租赁住房市场面临较大的住房困难群体，未来租购比提升的空间亦比较可观，如仅外来务工人员、新毕业的大学生等“新市民”群体便有3亿的体量，这意味着若机制比较完善的话，需求端足以支撑庞大的保障性租赁住房市场空间。

（二）从全国整体规划来看，保障性租赁住房的供给端正在明显放量。例如：

住建部曾指出，2022年全国40个城市将新筹建保障性租赁住房240万套（间）保障性租赁住房，这一体量基本是2021年的2.55倍。

此外，多地在2022年政府工作报告中亦提出了2022年保障性租赁住房建设的具体任务，如广东33万套、浙江30万套、上海17.30万套、江苏14.80万套、安徽9.85万套、山东8.90万套、陕西8.80万套、北京8万套、四川7.80万套、福建与河南均为7万套、湖北6.70万套、广西6.10万套等等。

（三）就十四五期间来看，住建部曾指出，全国40个城市将新增筹建650万套（间），基本可以解决1300万新市民群体的住房需求。其中，上海计划新增建设筹措保障性租赁住房47万套（间）以上、广州计划建设保障性租赁住房60万套（间）、深圳计划建设筹集保障性租赁住房不少于40万套（间）、江苏提出新建58万套保障性租赁住房、浙江提出筹集建设120万套保障性租赁住房、福州将建设保障性租赁住房15万套以及厦门提出要筹建10万套。

（四）住建部住房保障司司长曹金彪曾指出，十四五期间，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例应力争达到30%以上。实际上，多数地区均按照这一思路推进，如北京、上海、广州、深圳等重点城市普遍将新增住房供应量中保障性租赁住房的比例提高至40-45%甚至以上，北京为不低于40%、广州为45.80%、深圳为45%等。其中，厦门还明确2035年租赁住房套数占全部城市住房总套数的比例超过50%。

（一）建立专门的租赁住房市场统计体系

有效的租赁市场有赖于统计体系的支撑，以避免保障性租赁住房在供需总量与结构上出现混乱，确保供需两端能够精准有效衔接、合理匹配。当前城镇住房租赁市场规模缺乏统计数据支撑，各地区在保障性租赁住房供应、结构、定价等方面的决策往往过于粗糙，一些没有相应需求支撑的区域出现了供给过度的困境，另一些区域则出现了供给不足的问题。

实际上，由于受众群体比较特殊和明确，保障性租赁住房的供给完全可以在区域、体量、户型、配套、结构、价格、期限等方面做到与需求精准衔接。

（二）培育连接供需两端的专业机构体系

保障性租赁市场的不断发展还需要在培育连接供需两端的专业机构体系方面加大力度，这里面的专业机构包括但不限于住房租赁中介机构、法律机构等等。这主要是因为，如果没有专业机构的支撑，保障性租赁住房市场很有可能会造成资源上的极大浪费，出现保障性租赁住房长期空置、供需两端明显错配等问题，反而不利于市场的持续发展。

（三）合理引导，使保障性租赁住房市场供需两端更加适配

当前的关键是培育租赁市场，而保障性租赁住房市场是否能形成并持续完善，关键在于供需两端的约束能够合理放开，当前政策层面保障性租赁住房的受众群体以“新市民”为主，但实际上一些基层服务人员、高端白领等非住房困难群众、非市民群体也应被视为租赁住房市场体系的需求方，而所谓的“新市民”群体往往也会因拥有自购住房而不断退出租赁市场，因此租赁市场的范围应适度扩大，并非仅仅是准入门槛降低的问题。同时，保障性租赁住房的供给端也应避免运动式的一哄而上，各地区应根据辖区内存量住房总量、受众群体体量以及未来人口变化等合理设定保障性租赁住房市场的空间，一些人口本就处于净流出、存量住房去化压力较大的城市，在保障性租赁住房供给端应保持克制，政策层面也应给予合理引导，使供需两端更加适配。

（四）全面降低租赁住房建设运营成本并完善退出机制

短期内，租赁市场回报率无法提升的情况下，建议可以从全面降低租赁住房建设运营成本和完善退出机制等方面入手。

第一，要在土地成本、税费成本等方面加大力度，如改变传统的土地招拍挂模式、提倡鼓励分期支付土地成本、降低住房租赁企业的各种税率、豁免相关费用、给予一定风险补偿和其它相关政策支持等等；

第二，完善退出机制方面，建议应从加快推进租赁住房领域REITs入手，这就需要通过确立清晰的产权关系和建立稳定的租赁关系，来不断丰富基础资产类别，同时还要在REITs产品结构、税收安排、产权安排等方面做一些特殊制度设计，如允许公募基金持有项目公司股权，允许住房公积金、社保资金、保险资金等长期资金持有住房租赁REITs，以及实行税收简化和优惠等等。

（五）不断丰富租赁市场化的运营模式

目前保障性租赁住房市场的运营模式还比较单一，主要包括地产企业在住宅地产开发过程中按要求配建一定比例的租赁住房用于出租并进行运营以及专门或以租赁住房为主业的地方国企或城投群体（如厦门安居集团、深圳人才安居集团和北京保障房中心等），以专门独立开发并运作租赁住房的市场化主体还比较少、运营模式亦不够成熟，导致目前保障性租赁住房市场的提供者、运营者大多身兼公益职责，市场化意识还比较弱。

（六）牢牢贯彻租购并举的指导思想，积极培育租赁住房市场氛围

租赁住房的市场氛围尚未形成的原因有很多，公共服务不均最为关键。为此，建议要大力发展公共服务，提升保障性租赁住房本身的质量与体验感，优化保障性租赁住房周边配套设施，并通过探索积分赋权等方式使公共服务的享受标准与住房拥有情况脱钩，使租赁群体亦能享有同等范围与质量的公共服务资源。

保障性租赁住房市场的培育在于租购并举双层体系的确立，这就意味着租赁与购房两端需要并步而行，特别是租赁市场的未来成长空间或财富效应预期不能弱于购房端，否则租赁市场的氛围将很难形成。为此，中长期内仍应在促进房地产业良性循环的基础上，牢牢守住“房住不炒”的底线不能动摇。同时，还应培育构建稳定的租赁关系，加快培育适于发展长租房市场的土壤。

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