辉瑞公司案件的“公共利益”之争

在社会发展的过程中，不可避免地会出现政府需要大面积的征用公民的土地进行开发利用的情况。通常政府拆迁的其目的性分为公共目的性（for public use，如修建公路、危房改造）或个人(商业)目的性（for private use，如房地产开发）。谈到这里，也许大多数人的脑海中想到的首先是在中国层出不穷的房地产拆迁纠纷——暴力强拆、自焚、钉子户家破人亡等各种恶性事件屡屡发生。同样在美国，当政府拆迁发生时，也并不是像我的老师和同学们说的那样一派祥和没有争端。但是当纠纷发生时，美国民众选择的更多的是通过法律途径与政府对簿公堂。美国宪法通过第五修正案（the Fifth Amendment）和第十四修正案(the FourteenthAmendment)对于公民的合法产权进行保护，这也是美国民众维护自己合法权益最有力的武器：

�6�1 第五修正案：不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产；不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。(No person shall be… deprived of life, liberty, or property, withoutdue process of law; nor shall private property be taken for a public use,without jus compensation.)

�6�1 第十四修正案：任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。（No State shall make or enforce any law which shall abridge theprivileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any Statedeprive any person of life, liberty, or property, without due process of law;nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.）

值得注意的是第五修正案的文本中所使用的分号。这个分号将“正当程序条款”（due-process clause）和“征用条款”（taking clause）分开。前者规定任何土地利用法规的设立必须出于公共目的；后者则规定当个人产权被政府出于公共目的征用时，政府必须给予合理的补偿。这两项条款共同组成了土地征用纠纷发生时法院对进行判决所依据的基石。通常情况下，如果法院认定政府征用土地的确是出于明显的公共目的，政府可以使用eminent domain（行使国家征用权），但必须对被征用公民进行合理补偿；若非出于公共目的，则判决政府败诉，征用土地无法施行。

但是，在实际操作中，也许会出现一种中间状态——政府希望征用公民的土地进行商业开发，以推动区域经济的发展以造福区域内更多的公民。尤其是在经济不景气的大环境下，这样的征用会被政府认为是出于“公共目的”。这种情况也是土地征用案例中最容易引起争执和纠纷的——在近一百年内涉及此类诉讼的案子层出不穷，但是基于个人财产神圣不可侵犯观念的根深蒂固，法院在最终判决时一直站在普通民众这一边。直到2005年Kelo v. City of New London一案，美国最高联邦法院的大法官们以5：4的票数最终认定New London市政府出于经济发展的目的征用公民房屋的行为符合宪法第五修正案。这一判决也迅速在美国引起了轩然大波。而在之后的几年间，这个判决甚至也对美国社会带来了翻天覆地的变化。

四

1998年，New London市的失业率已经达到了州平均失业率的两倍，人口更是降到了1924年以来的最低点。两年后的2000年，New London市政府通过了一项经济发展计划，旨在“提供超过1000个工作岗位，增加税收和其他财政收入，刺激城市经济发展并改造downtown和临水区。”而整个计划的核心区便是曾经繁华Fort Trumbull半岛。具体的经济复兴发展项目被市政府委托给了NewLondon Development Corporation（NLDC，一家私人非盈利策划公司，过去曾多次参与过New London市规划发展项目）。根据NLDC公司的发展计划，整个Fort Trumbull半岛将被分为7个parcels，每个parcel将有不同的发展用途（商业、休闲）。值得一提的是，一家名为Pfizer的制药公司已经宣布将投资3亿美元在Fort Trumbull半岛相邻区域建设研究中心，因此NLDC公司希望以此为契机，吸引更多的商业投资。

2000年1月，New London市政府通过法案授权NLDC公司收购 或 行使政府权利征用Fort Trumbull半岛内的土地（Conn. Gen. Stat. §8-193）。数月之后，NLDC公司成功地与Fort Trumbull半岛内大多数居民达成收购协议，但是以Susette Kelo为代表的一部分居民拒绝出让自己的房屋和土地，纠纷也就此展开。

Susette Kelo于1997年搬入Fort Trumbull半岛，并对她的房子进行了多次装修；Wilhelmina和Charles Dery夫妇也是本案的诉讼人，他们几乎在这里生活了一辈子。最终，一共九位居民前往New London市高等法院对NLDC公司和市政府提起联合诉讼， 他们认为政府征用他们的土地产业违背了宪法第五修正案中的“出于公共目的”的限制。经过7天的法庭审判，法院判定原告位于parcel 4A（公园区、港口区）的土地产权不得被征用，但是政府可以行使国家征用权征用原告位于parcel 3（办公用区）的土地产权。

判决下达后，双方均提出上诉。康涅狄格州高等法院经过审理，认为政府可以行使国家征用权征用原告位于Fort Trumbull半岛的所有的土地产权。因为政府推行经济发展项目而征用土地具有明确的“公共目的性”，符合联邦和州的法律。Kelo等人随之继续上诉至联邦最高法院，但是经过长时间的激烈讨论，联邦最高法院的9名大法官最终以5:4的票数判决Kelo等人败诉， New London政府可以行使国家征用权征用原告位于parcel 3，parcel 4A的全部土地产权。

Stevens大法官撰写了判决书中的多数派意见（另外4位多数派大法官是 Anthony Kennedy, David Souter,Ruth Bader Ginsburg 和 Stephen Breyer）。法庭首先承认，在毫无理由的情况下，政府无权强迫公民或私人公司A将其土地产权转让给公民或私人公司B。但是如果征用土地是为了日后“为公众使用”，那么征用私人土地产权的行为可以被接受，具体可参照铁路建设时期土地征用的例子。因此本案的关键在于判定政府出于经济发展项目的原因征用私人土地产权是否满足“公共目的性”。

法庭随即引用了过往的案件对Kelo案进行分析。在Berman v. Parker (1954)一案中，华盛顿特区政府出于“建设更和谐的、充满吸引力的社区”而征用居民土地产权以实现社区重建计划，联邦高等法院认为政府拥有让城市更美好的责任和权利，特区政府也提出了完整的、具有决心的计划，因此符合“公共目的性”并不违反宪法第五修正案；在HawaiiHousing Authority v. Midkiff (1984)案中，法院认为定义“公共目的性”的关键在于“为公众服务”应该是政府征用私人土地产权的目的而不是动因（It is only the taking’s purpose, and not its mechanics）。

同Berman案中华盛顿特区政府相似，New London市政府也是出于让城市更加良好运行的目的提出了经济振兴计划，这个计划也是经过了深思熟虑的，可以为整个城市和全体市民带来巨大好处（就业岗位和财政收入），因此整个计划满足“公共目的性”，更何况促进经济发展长久以来一直是政府对全体公民的职责所在。

原告提出的“判定因经济发展而行使国家征用权征用私人土地符合‘公共目的性’将使得public taking与private taking之间的界限更加模糊”，法庭并不赞同。不可否认的是，这种征用确实会使得部分个体从中受益更多，但同样不可否认的是，整个社会也确实会从中整体受益。对于如何衡量各方的受益程度则不在本案的考虑范围中。

对于原告进一步的担忧——政府日后将可以肆无忌惮地以“让城市更合理、更有效率、创造更多财政收入”的借口提出发展计划并征用私人土地产权，法庭持保留意见。法庭不否认原告将做出的巨大牺牲，也无法评估政府的发展计划是否真的会使城市变得更好，更无意影响各州日后是否会对“征用条款“加以限制。事实上有很多州已经立法对于“公共目的性”施加了比联邦宪法更多的约束。法庭的责任仅仅是在本案中判定New London市政府的出于经济发展的原因征用土地是否符合“公共目的性”，根据“遵循先例”的原则，法庭判定原告诉讼不成立。

O’ Conner大法官则负责撰写了少数派意见（另外3位少数派大法官是Chief Justice Rehnquist，Justices Scalia 和 Justice Clarence Thomas）。O’ Conner大法官首先尖锐地指出，本案的判决标志着司法系统放弃了长久以来对政府的约束能力，对于模糊化public use和private use之间的界限更是起到了推波助澜的效果。结果就是，公民所拥有的私人土地产权变得岌岌可危，随时可能被政府剥夺。

O’ Conner大法官接着讨论了Public use和private use之间真正的界限。引用过往案例， O’ Conner大法官认为基于现有司法解释，存在着两种直观的、令人信服的publicuse。第一种是政府征用私人土地产权并转化为公众拥有（public ownership），例如修建公路、医院或者军用设施；第二种是政府征用私人土地产权并授予私有公司开发建设，但最终可供全体公众使用，例如修建铁路（美国铁路公司非国有）、建设公园和体育场。但是单纯地以“为公众拥有”（publicownership）和“为公众使用”（use-by-public）为标准衡量“公共目的性”则是狭隘而不切实际的（constrictingand impractical）。

回到本质问题，O’ Conner大法官认为政府的出于经济发展的原因征用土地违宪。与本案不同，Bermanv. Parker (1954)案中的社区处于破败之中，64.3%的房屋急需修缮，已经对城市的发展带来了明显的负面影响；而Hawaii Housing Authority v. Midkiff (1984)案中，争议区内高达72.5%的土地产权属于私人所有，通过征用土地产权，无可争议地实现了社会上大部分人获益。这两个案件中，原先的土地利用方式的的确确影响了城市的正常发展，但是City of New London的情形并非如此，因此上述两个案例的判决因素不适用于本案的情况。O’ Conner大法官进一步指出，本案的判决必将为日后政府滥用土地国家征用权打开方便之门，如今拥有了明确的司法系统的支持，任何私人土地产权都将不再安全。

五

联邦最高法院的判决下达后，可以说Kelo等人被迫搬迁的命运已尘埃落定。不久，New London市政府的官员甚至提出，要求追缴Kelo等人自从2000年政府通过经济发展规划后继续居住在原房屋的“租金”，此事后在时任康州州长M.Jodi Rell的干涉下不了了之。本案原告中的大部分人后搬离至New London的其他社区，而Susette Kelo本人则离开了New London市，选择在康州别处居住。

另一方面，Kelo案成功地唤起了民众对于政府行使（或滥用）国家征用权

（eminent domain）的巨大关注。在New London市，一些市民团体共同组成了一个当地的政党“One New London”旨在与Kelo案中的土地产权征用作斗争。虽然之后仅仅在市议会获得两个席位，但是他们决定继续斗争下去。在全国范围内，大部分民众对于Kelo案的最终判决持否定态度（尤其是那些大的农场主家庭），认为判决是对宪法第五修正案的错误解读、对普通公民财产不受侵犯的权利的一次亵渎。在2009年哈佛大学与哥伦比亚大学组织的一次调查问卷中，有83.5%的被调查人认为政府不应该出于经济发展的目的而行使国家征用权征用私人土地产权。许多的民间团体也纷纷行动起来，比较活跃的团体有AARP（American Association of Retired Persons）, NAACP（National Association for theAdvancement of Colored People）, the Libertarian Party和Institute for Justice.

2006年6月23日，在Kelo案判决下达后一周年，当时的美国总统George W. Bush签署了行政令，责成联邦政府限制eminent domain的使用（...for the purpose of benefiting the general public and notmerely for the purpose of advancing the economic interest of private parties tobe given ownership or use of the property taken.）但是由于通常只有州政府或地级政府才拥有行使eminent domain的权利，总统的行政命令其实并没有太大的实际意义。

更加切实的改变发生在州一级的层面，Kelo案的判决大大推动了整个法律系统的发展。在Kelo案之前，只有8个州明确禁止出于经济发展的原因行使国家征用权（Arkansas, Florida,Kentucky, Maine, New Hampshire, South Carolina 和Washington）。截至2012年6月，有44个州因为Kelo案而修改了州法，从不同程度上防止Kelo案中政府以发展经济为目的强制征用私人土地产权的情形再现。而剩下的8个州则没有对此做出限制。

距离Kelo v. City of New London已经过去了8年之久。联邦法院终审判决之后，当初留下来的那些据理力争保护自己家园的居民们早已离开，整个Fort Trumbull地区被夷为平地。但是直到现在，计划中的重建区依然空空如也 ——荒芜的土地上不再是市民的家园，而是变成了城市里流浪的小动物们的庇护所。因为整个项目的争议性，动工日期一推再推，市政府决定暂时中止了开发项目，并成立了新的规划委员会研究发展计划。讽刺的是，新的规划构想中存在一部分的房地产租赁项目，根本就是拆迁之前该地区的主要产业。也就是说，在浪费了多年的时间和纳税人超过八千万美元的钱之后，整个项目也许并不会对这个地区带来任何质的改变。New London市政府和发展委员会将这一切归咎于经济不景气。但是早在房地产市场崩溃之前，整个项目的发展便已身陷囹圄。尽管经济大环境的影响不可忽视，但是整个项目并非市场主导才是其失败的主要原因。一个宝贵的经验教训是，不经过深思熟虑地将纳税人的钱投在那些投机的发展项目中总是充满风险的。

如今可以说是一个两败俱伤的局面。原先的居民被迫搬离家园，新的发展项目停滞不前，联邦最高法院也被推上了风口浪尖。但是值得一提的是，同时这个过程中没有发生任何的过激冲突。当居住的家园受到威胁时，以Kelo为代表的当地居民拿起的是法律的武器，走法律程序试图维护自己合法的权益。即使在联邦法院最终判决政府胜诉之后，居民们也是默默地接受了宣判并主动搬离。这个过程中体现的是法律和联邦最高法院的大法官们在美国人民心中的神圣与权威性。即使最终的发展项目由于规划的失误而基本宣告失败，这个过程中法律程序的合理性不容抹杀。

反观在国内屡见不止的暴力流血强拆事件，让人痛心。不否认事情总是存在两面性，笔者身边有熟识的人曾召集社会闲散人员协助政府恐吓钉子户，也曾亲眼见过一些拆迁户在拆迁通知下达后日夜赶工给自己的房子加面积加层数而成功向政府多讹了上千万。市场、环境、流程的不规范，加之人们对于法律和政府早缺乏信任感，是这一切发生的根本原因。在一个畸形的环境下，双方的相互不信任也愈发严重，结果便是，即使现在的规划建设项目真的能做到推动地区发展，政府征用土地都会最终走向暴力强拆或者坐地起价。深思熟虑的规划设计、公正合理的赔偿机制、规范的执行机制都是日后避免这些不规范行为发生的必不可少的条件，而政府和法律系统恢复公信力更是当务之急。

如今，Susette Kelo的那座粉红色的小房子坐落在距离Fort Trumbull一英里的地方。在联邦最高法院的判决下达后，这座房子的每一个部件都被标号，小心地拆除和搬运，并在新地址上原样重建。房屋的新主人Avner Gregory是当地的一名历史遗迹保护狂热者，他深知这座房子的历史重要性。Kelo的这座粉红色的小房子不仅是她和她的邻居们曾经积极抗争的见证，更可以说是是推动这个国家法律系统完善的催化剂。Kelo案本身或许就像一句老话说的那样，输掉了一场战役，却最终赢得了战争的胜利。