“公务”与“村务”的实务辨析

来源： 节选于《纪检监察干部核心技能》/作者： 王聪，郑俊，汪忠军，戴奎

“公务”与“村务”的实务辨析

监察机关办理的职务犯罪案件中，犯罪主体为公职人员的可分为两类：一类是代表国家管理公共事务的国家工作人员；另一类是代表集体管理本集体事务的集体组织人员。

一般来说，公务与集体事务界限分明，较易区分，但在特殊情形下，部分集体组织人员被赋予了管理公共事务的职权，《刑法》将其视为国家工作人员。如村基层组织人员，其既负责管理本集体事务，也协助人民政府开展其他工作。

在协助政府从事行政管理工作时，即以国家工作人员论，此时可能出现一人身兼两种主体、同时履行“公务”和“村务”的情形，办案人员对两种主体及事务的认定极易发生混淆。本文现以村基层组织人员为例，明确其人员范围和从事“公务”的认定，并举例分析“公务”与“村务”在实务中的具体适用。

一、村基层组织人员的范围

现今，农村的各类组织及人员繁多，除村民委员会人员外，还有村党支部、村民小组、村经联社、经济合作社、农工商联合社等人员，以及近年来国家选派的“大学生村官”“三支一扶”以及“志愿服务西部计划”等人员，上述人员是否属于“村基层组织人员”，法律并无明文规定，只能结合其组织职权和人员职责进行分析：

(一)村党支部人员是否属于“村基层组织人员”

2003年11月13日施行的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第一项规定：“……在乡(镇)以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，司法实践中也应当视为国家机关工作人员。”笔者认为，之所以作出这样的规定，系由于乡(镇)以上的同级其他机关从事的事务为公务，作为领导机关的中国共产党机关当与隶属机关的职权一致，从事的事务毫无疑问也属于公务。

关于党在农村基层组织的职权，《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

由上述规定可知，在农村，村党支部领导和支持村委会行使职权。故当村委会行使管理集体事务的职权时，村党支部领导和支持村委会行使管理集体事务的职权；当村委会协助人民政府从事行政管理工作时，村党支部领导和支持村委会行使行政管理职权。故村党支部人员当然属于村基层组织人员。

(二)村民小组组长是否属于“村基层组织人员”

从组织归属上看，《村民委员会组织法》第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第二十八条第二款规定：“村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。”

第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”

由该规定可知，作为常设性组织，村民小组与村委会具有组织上的隶属关系，其负责管理本小组的部分事务，是村委会的重要组成部分，故村民小组组长属于村基层组织人员。

从司法实务看，《最高人民法院关于村民小组组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》《公安部关于村民小组组长以本组资金为他人担保贷款如何定性处理问题的批复》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》《最高人民法院研究室关于村民小组是否属于刑法第二百七十二条规定的“其他单位”问题的研究意见》等文件的规定表明，司法机关认可了村民小组组长所利用的职务属于本集体事务，村民小组组长可成为职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪的主体。故村民小组组长属于村基层组织人员。

关于村民小组组长协助人民政府从事行政管理工作时的身份，《人民检察》杂志在2001年第10期《村民小组长属于“其他依照法律从事公务的人员”吗？》一文中对此进行了回复：“村民小组组长在协助人民政府行政管理工作时，是否属于‘其他依照法律从事公务的人员’，关键在于其是不是‘村基层组织人员’。”

《村民委员会组织法》第三条第三款规定：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”

可见，村民小组是在村民委员会之下设立的，是村民委员会的组成部分。在实际工作中，为了方便管理和服务，村民委员会往往将自己负责的事务分配给各村民小组，由小组长分担。

此时，村民小组组长承担了村民委员会的部分责任。因此，我们认为，村民小组组长也属于“村基层组织人员”。当村民小组组长从事七类协助人民政府的行政管理工作时，与村民委员会中人员一样，属于“其他依照法律从事公务的人员”。

由此可作同样解释，村经联社、经济合作社、农工商联合社等其他组织管理本村部分或某一方面事务，性质与村民小组类似，故上述组织人员应属村基层组织人员，上述人员在协助人民政府从事行政管理工作时，系其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。当然，村集体组织人员之间自发结成的互助合作社因不具有管理本集体事务的职权，其人员不属于立法解释中所称的村基层组织人员。

在最高人民法院公布的刑事审判指导案例第594号——“廖某伦贪污、受贿案”中，廖某伦作为四川省金堂县赵镇十里社区三组副组长，在协助人民政府从事征地拆迁安置工作中，虚构被拆迁户骗取拆迁安置补偿费，接受被拆迁人请托，为被拆迁人谋取利益。法院认定其为“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论，以贪污罪、受贿罪判处其有期徒刑一年三个月。

(三)“大学生村官”等人员是否属于“村基层组织人员”

实务中，“大学生村官”一般被任命为所在村党支部副书记、村主任助理或村团组织负责人职务。由中组部意见可知，大学生村官与村委会或村党支部人员从事的工作相同，在职权上并无区别，其选派方式不影响其职务的性质，故当其协助人民政府从事行政管理工作时，应为村基层组织人员。

“三支一扶”(大学生在毕业后到农村基层从事支农、支教、支医和扶贫工作)、“志愿服务西部计划”(基础教育、服务三农、医疗卫生、基层青年工作、基层社会管理、服务新疆、服务西藏)等政策中的人员，如在村基层组织任职、工作，职责与“大学生村官”相同或类似，故其同样应为村基层组织人员。

近年来，上述人员的职务犯罪案件较多，在“吴某某、方某某贪污案” “张某挪用公款案” “张某、白某挪用公款案”等案件中，均有“大学生村官”或“三支一扶”人员涉入其中。

二、村基层组织人员从事“公务”的认定

关于“公务”，《现代汉语词典》的解释是“关于国家的事务；公家的事务”。

《刑法》第九十三条规定了从事公务的国家工作人员的范围：“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

关于“其他依照法律从事公务的人员”，2000年4月29日发布的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(2009年8月27日修正)规定：“……村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营和管理；(四)土地征用补偿费用的管理；(五)代征、代缴税款；(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。

村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》对“行政管理工作”采取的是列举式规定，第七项为兜底性条款，实务中，“其他行政管理工作”还应包括防疫(如防治新型冠状肺炎)款物的管理和发放、社会保险款项的代收等工作，只要村基层组织人员协助政府从事的是行政管理类的工作，即可认定其从事的是“公务”。

《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第四项进一步明确了“公务”的范围：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等所从事的工作，一般不认为是公务。”

故村基层组织人员在被授权或委托、代表国家从事组织、领导、监督、管理工作时，应认定为其从事的系“公务”。

三、“公务”与“村务”的区别

在刑法规范中，村委会等村基层组织人员从事“公务”与“村务”的区别主要有三点：

1．身份及职权不同。村基层组织人员从事“公务”时的身份为国家工作人员，代表国家行使组织、领导、监督、管理职权；从事“村务”时的身份为村集体人员，仅代表村集体行使自我管理、自我教育、自我服务的职权。

2．侵犯的客体不同。村基层组织人员从事“公务”时的职务犯罪侵犯的是国家工作人员职务的廉洁性、不可收买性和公共财产的所有权、使用权等；从事“村务”时的职务犯罪则侵犯的是村集体的管理秩序和集体财产的所有权、使用权等。

3．触犯的罪名不同。村基层组织人员从事“公务”时涉嫌的罪名为贪污罪、受贿罪和挪用公款罪等；从事“村务”时涉嫌的罪名则对应为职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪和挪用资金罪等。

四、职务犯罪中“公务”与“村务”的应用

实务中，“公务”与“村务”的区分涉及对村基层组织人员的定罪量刑，办案人员对此必须予以厘清，现通过一个案例来阐述二者的区别——“梁某甲等人职务侵占案”：

2015年年底，仁深高速公路(龙门段)建设征收龙门县龙田镇旧梁村邬坭元村民小组土地，所征土地包括村民责任田、小组留用土地及田埂、河堤、道路。该小组队长梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁及村民代表梁某戊、梁某巳参与了征地勘查、测量、划界工作。

2016年1月22日，龙门县国土资源局龙田国土资源所向邬坭元村民小组支付征地补偿款304.286万元，其中包括土地补偿费、安置补助费共133.076万元、留用地折算货币补偿款171.21万元。

在向村民发放征地补偿款的过程中，身为小组队长的梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁与梁某戊、梁某巳共谋后，伪造征地补偿手续，虚增被征收责任田亩数，于2016年2月2日从小组征地补偿款中套取16.8万元私分。同年2月19日，梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁伪造征地补偿手续，虚报他人责任田被征收，从小组征地补偿款中套取35.5744万元私分。

一审法院认为：被告人梁某甲、梁某乙、梁某丙、梁某丁担任村民小组组长，在代表村民小组领取征地补偿款、进行代为管理、等待发放给村民期间，属于“‘其他依照法律从事公务的人员’，以国家工作人员论”，所以对上述六人的行为应以贪污罪追究刑事责任。

二审法院与一审法院观点相同。

广东省人民检察院对该案提起了抗诉，其认为上述六人构成职务侵占罪，理由是：1.邬坭元村民小组账上收到的304.286万元征地补偿款属于村集体财产。2.梁某甲等6名被告人犯罪时不应以国家工作人员论。

广东省高级人民法院经审理认为：本案中，梁某甲等人虽然是在管理土地征用补偿费用时加以侵吞，但其管理权直接源于其小组组长的职务，属于村民自治权利的范畴，并非政府部门委派其进行管理，其管理行为不具备“行使国家管理职权、依照法律规定从事公务”的特征。

对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的规定。

据此，梁某甲等人在村民自治范围内对土地补偿款进行的管理不属于上述规定所指的“土地征用补偿费用的管理”，不能视其为“其他依照法律从事公务的人员”，不能以国家工作人员论。梁某甲等人不符合贪污罪的主体要件，而是构成职务侵占罪。

广东省高级人民法院的这份判决较好地区分了“公务”与“村务”的界限。由该案例可以看出，村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时，虽然身兼村集体管理人员和国家工作人员的双重职务，履行双重职责，但各职务之间权责清晰，相互独立。而且，“公务”和“村务”的界限即为公共财产和集体财产的界限，“财产”的属性与“职务”的性质始终是同步的。

笔者以土地征收工作为例，将村基层组织人员的工作分为两个不同的阶段，以此区分“公务”与“村务”。

1．村基层组织人员在协助地方人民政府进行测量土地、确认权属、上报面积、发放土地补偿费等工作时，系从事“公务”。在该过程中，其利用“公务”上的便利以集体或村民等人名义虚报拆迁项目和面积，从而骗取国家土地补偿款的，应当认定为贪污罪。其骗取的土地补偿款一旦到达相应的账户，即脱离了国家的控制，开始由行为人控制，构成犯罪既遂。至于款项是否被取出，不影响犯罪的认定。

其中，在村基层组织人员利用集体名义行骗国家土地补偿款时，到达集体账户的该部分土地补偿款可能会被误解为集体资产。

但实际上，账户的性质和款项的性质是两个不同的概念，办案人员不能一概认定集体账户中保管的任何财产均为集体财产，而应当追溯其真正来源，以确定其性质。该款项的发生系由村基层组织人员从事“公务”时的骗取行为所致，其本质仍然为国有财产，并非集体财产，集体账户仅为接受和保管赃款的工具。

另外，如果村基层组织人员并无骗取行为，仅在集体或村民应得款项的发放中，侵吞、窃取该财产的，因此时村基层组织人员的身份仍为国家工作人员，“公务”行为应当至款项完全发放到位后才结束，故其行为仍然构成贪污罪。

2．村基层组织人员在从事集体职权内的“村务”时，其进行的犯罪活动为“村务”犯罪。如其已将村集体应得的土地补偿款发放完毕，该款项即为集体所有，属于村集体的合法财产。在处置该部分财产时，村基层组织人员不属于从事“公务”，如其利用主管、管理、经手集体财产职务上的便利对该财产进行犯罪的，构成职务侵占罪、挪用资金罪或非国家工作人员受贿罪。

注意：无法区分村基层组织人员利用的是“公务”还是“村务”之便进行犯罪时，按照处罚较轻的罪名定罪处罚。

社区组织成员协助街道办从事行政管理工作时，以国家工作人员论，其从事公务与社区事务的区别、适用同上。