古代中国的“面向大海”——机构设立与海洋政策

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历代政权在海洋方面的探索。

萌芽之前

从先秦到唐代的漫长岁月里，受较低生产力和以农业为主的经济结构的影响，各代政权总体上对海洋的热情明显不如后世。这也导致了这一时期一直没有专门管理海洋相关事务的行政机构。在唐代设立市舶使之前，中国并没有专门负责海洋事务的行政岗位，而更成熟的政府部门（市舶司）则要等到宋代才设立。但这一时期实际上已经存在负责探索、利用海洋的官职，且此时政府对海洋各方面的利用也对后世海洋政策产生了深远影响。

从经济上看，渔业和海盐一直是历代政权在海洋方面的关注重点。有史可查最早的海洋政策始于周代的齐国，早在齐国建立之初，姜子牙就“通商工之业，便鱼盐之利” ，将“鱼盐之利”与工商业的发展并重。

西汉时期，朝廷实行盐铁专营制度，在以山东半岛为主的沿海地区设置了大量盐官，这些盐官事实上也就成了最早进行海洋开发的可考官职。而国家对盐业的垄断，使得渔业成为沿海居民主要的谋生手段，渔业也成了沿海乡村聚落发展的重要基础。但是，齐国近海资源的开发更多是对当地早期不发达的农业的补充（当地原为东夷部落所在地）。随着农业的发展和齐国向内陆的扩张，近海资源的经济地位也就难免受到冲击了。同时，江河湖泊也提供了数量可观的盐和鱼类，这让西汉的盐业专营不必专仰海洋，加之中国悠久的重农传统，海洋资源开发也就一直难以获得太高的优先级。直到隋唐时期，随着国家与东南亚各国外交关系的逐步展开，长期活跃于民间商贸的“海上丝绸之路”开始与国家的海洋政策联系起来，稳步发展的海外贸易将直接影响到市舶使、市舶司等官职、机构的设立与发展。

姜太公钓鱼 孙洁摄于中国科举博物馆

在外交方面，海洋是中国与日本及东南亚各国交流的关键。其中，中日交流尤为悠久，“汉委奴国王”印的出土证明，迟至公元前 57 年，中日两国已建立起宗藩关系。隋唐时期，各东南亚岛国也陆续与中国建立关系。但古代中国的海洋外交在这一时期略显消极，从《三国志》到《旧唐书》《新唐书》各列传的“倭国”“南蛮”等部分来看，除了赤土国是大业三年（607）由隋炀帝“募能通绝域者”主动交往外 ，东南亚岛国以及日本、流求均为主动遣使上贡，要求与中国建立外交关系。即使是赤土国，也是对隋使屯田主事常骏、虞部主事王君政等人极为殷勤，甚至有“今是大国中人，非复赤土国矣”之语。说到底，这是由国家间对彼此的需求决定的。周边国家希望学习中国文化，发展与中国的贸易。事实上，此时的中国仍未在此类制度方面有所建树，海外贸易在当时也远非国家经济的重要组成部分。这种不对称需求所形成的宗藩关系，直接影响到了日后市舶使、市舶司等官职和机构的管理方式，而与东南亚各国交往所产生的贸易联系则直接促成了市舶使的出现。

流求进贡船

逐步发展

到了唐代，“市舶使”一职在广州设立，这是中国历史上第一个专门负责海洋方面事务的官职。市舶使以经济职能为主，兼具外交职能。在此之前，日益增长的海外贸易则是由地方长官负责，“南中有诸国舶，宜令所司，每年四月以前，预支应须市物，委本道长吏，舶到十日内，依数交付价值市了，任百姓交易” 。但是，随着海外贸易的逐步发展，“委本道长吏”的体制既不利于加强管理，也不利于贸易利润的掌控；同时，这些商贸往来有时会带有外交性质（市舶使又称“结好使”），这也不是地方长官能够很好把握的。因此，由中央政府直接任命的市舶使应运而生。市舶使的出现，标志着市舶制度的开始，也是海洋在古代中国总体政治布局中地位上升的重要节点。

关于这一官职最早的记载，出现于唐开元二年（714）十二月。身为禁军将领的“右威卫中郎将周庆立为安南市舶使，与波斯僧广造奇巧，将以进内”。这表明市舶使一职很可能在此之前就已存在。考虑到市舶使由中央任命以及自中宗到玄宗执政初期唐王朝中央政府的动荡，这一官职很有可能在武则天时期甚至高宗时期就已设立。值得注意的是，南洋诸国遣使来朝多在贞观年间，市舶使的设立明显滞后。这固然与海洋来往尚不便利有关，但也反映了唐代海洋政策消极的一面。

虽然《旧唐书》《新唐书》的职官志中均不见市舶使的名字，使我们对其职责难有直观认识，但从《唐国史补》《全唐文》等文献的相关记载中，我们还是能发现一些蛛丝马迹，“市舶使籍其名物，纳舶脚，禁珍异，蕃商有以欺诈入狱者”，“其岭南、福建及扬州蕃客，宜委节度、观察使常加存问。除舶脚、收市进奉外，任其来往通流，自为交易，不得重加率税”。由此可知，唐代市舶使的职能至少包括货物的登记与排查、相关税费的征收、对违法商贩的处罚。而在实际操作中，市舶使还可以借助职务之便参与并开展外交活动，比如最早可考的市舶使周庆立就曾与波斯僧人合作，向中央进贡奇巧之物。此外，在市舶使的人选上，通常倾向于选派中央官员（如前文提到的周庆立）甚至宦官，后来市舶太监渐成定制。这一举措有利于中央加强对海外贸易所获利润的控制，防止地方挪用，虽然随着后世市舶机构的完善和扩大，相关人员并不总是由宦官出任，但中央对市舶方面的控制却被后世所继承，影响深远。

从关于市舶使的上述内容来看，无论是中央对贸易的控制，还是港口对外商的控制，都反映出唐代的海洋政策明显偏向于控制海洋。这时的中国毕竟刚刚开始尝试建立专门的机构来实现对海洋的管理，对南洋的认识也较为有限，加之彼时的唐朝并没有探索海洋的强大动力与热情，采取这样一种相对保守的海洋政策也就合情合理了。

宋代在唐代设立市舶使的基础上继续迈进，开创了第一个海洋事务管理机构——市舶司。宋代市舶司的长官前期是市舶使，其下有市舶通判、监市舶使臣。前者负责抽解 、博买 ，后者则为该市舶司的专职监事官。北宋元丰三年（1080）后，部分市舶司改为路提举市舶司，管理本路内的各州市舶务事务，增加了都吏、前行、后行、帖司、书表司、客司等名目。分工的细化、等级的提高、职能的增加，使得宋代的海洋机构以一种与唐代截然不同的速度成长着。

在宋代，传统的陆上丝绸之路对于中原王朝不再畅通，与北方少数民族政权的互市也受到各种因素限制而难以持续繁荣——比如，宋夏间时断时续的战争造成的直接影响以及三易回河对宋辽边境榷场的间接影响。“靖康耻” 后的宋廷南迁更是大大提升了海洋的重要性，以致学术界逐渐生发出了南宋“面海立国”的新认识。这也使得宋代在相关机构设置上实现了大幅度的进步。

首先，相较于唐代，宋代市舶司的设立明显更加积极。市舶司设立于北宋开宝四年（971）六月，而就在当年二月，北宋才刚刚平定南汉。宋代市舶司的级别和数量也比唐代提高不少：元丰三年（1080），广南东路和两浙路分别以转运副使兼提举市舶司，随后，福建路市舶司也设提举官，在这些路下属的州里也出现了市舶司的下级单位——市舶务或市舶场。除广州外，明州、泉州、杭州、密州板桥镇、秀州华亭镇、温州、江阴军和橄浦都有市舶机构设立，其分布沿着东南沿海向北延伸，数量大大超过唐代。这些都体现了宋代对海洋贸易的重视，并促成了海上丝绸之路在宋代的空前发展与繁荣。

其次，不仅市舶使发展为一个独立机构市舶司，市舶司下属的机构也逐步完善起来，出现了负责接待外国商人和使者的来远驿、负责商品核对工作的市舶亭，以及专门存放市舶机构所得的宝货钱物的市舶务库。专门的仓库既体现了海洋贸易活动的蓬勃发展，也体现了中央对市舶事务尤其是市舶所得的控制。而来远驿的出现，意味着在宋代的海洋政策中，虽然是以经济贸易为主，但外交最终正式成为了海洋政策的一部分，而不是像唐代那样，外交功能是否能通过市舶实现要取决于市舶使个人。

元代的市舶司职官体系总体上沿用宋代制度，只是结合行省制增设了市舶总司这一机构。但事实上元代市舶总司与各地市舶司之间的关系基本上还是延续了宋代路提举市舶司与其治下各地市舶务的关系，区别更多地体现在具体内容和海洋政策上：元代的市舶制度有着更加突出的实用与商业色彩，而且与其前后任何一个封建王朝相比都是如此。究其原因，是因为元代受天朝上国观念的影响很小，又有着庞大而难以管理的领土，缺乏“招徕远人”的动力与意识。同时，元王朝财政压力向来较大，急切希望增加国家财政收入，并且受到重视商业的色目人影响，其海洋政策中的趋利性也就顺理成章了。主要表现有以下几点：

对通商行为的鼓励和对出口货物管控。元代市舶不限制出海目的地与时间，对外来商船也取消了禁榷和博买制度，但收紧并明确规定了对出口的管理。

征税对象的逐步扩大。最初只规定权贵官吏和宗教界人士等下蕃贸易要依例抽解，但后来把诸王、驸马也列入抽解范围。

规定商船返航时，必须在原发舶处港口登岸，不许越投他港，即使是外国船只也是这样。这样一来，外国商人就不能通过转卖中国商品获得更多的利润，而中国却可以更好地发挥自身优质商品的优势，增强对海外贸易的控制并从中获利。

值得注意的是，由于元代政府管理水平不高，其很多制度并不能很好地落实，元中后期的国力衰落也使得其控制海外贸易的想法落空，所以实际效果并不理想。

危机与转变

明朝面对的海洋局势自立国伊始就与前代迥异。中国古代传统观念认为，海洋并不包含在国土之内，海洋是天然的疆界，与大漠和草原所代表的硝烟不同，海洋一直以来都是和平与安宁的呈现。但当明朝建立后，定都南京的朱元璋则时刻面对着自己的宿敌们（张士诚、方国珍、陈友定等）在海上的残余势力，以及因日本战乱渡海劫掠的倭寇势力。

朱元璋

所以同应对漠北蒙古一样，防范来自海上的敌人在明朝统治者的战略布局中也占据了重要地位。于是，“海禁”这一奠定了中国古代晚期海洋政策基调的政治决策应运而生。明洪武四年（1371），明太祖严申禁令：“仍禁濒海民不得私出海。”说明在此之前，“海禁” 政策就已经施行。洪武七年（1374），朝廷再次重申：“辄复严禁濒海居民及守备将卒私通海外诸国。” 因为没有前代经验可供借鉴，朱元璋“理所当然地把陆疆防御的体系搬到沿海的防卫上”，故明代市舶机构自然而然地成为了实施“海禁”政策的工具：“通夷情、抑奸商，碑法禁有所施，因以消其衅隙也。”结合日后的历史进程（特别是西方殖民者东来以后）来看，“海禁”政策虽然在抵御敌对势力方面取得不少成绩，但在其他方面也存在着很多缺陷。

与此同时，在传统的对外贸易格局中占据主导地位的朝贡贸易，也在明朝政府的推动和严格控制下全方位发展并逐渐到达顶峰。所以，此时的市舶机构承担着负责朝贡贸易的职能。“凡外夷贡者，我朝皆设市舶司以领之。在广东专为占城、暹罗诸番而设；在福建专为琉球而设，在浙江专为日本而设。其来也，许带方物，官设牙行，与民贸易，谓之互市，是有贡舶，即有互市；非入贡，则不许其互市，明矣。”由此可见，唯有朝贡贸易才是合法的贸易形式。明朝初年，明廷将中华帝国与海外诸国的关系都纳入朝贡体系之中，成功地把“华夷秩序”扩展到南洋。在这样的国策推动和强大国力支撑下，明朝廷自永乐三年（1405）至宣德八年（1433），先后七次派遣郑和率舰队进行大规模的远洋航行，为建立并巩固朝贡体系提供了有力支撑。

郑和

然而，朝贡贸易的政治意义远大于其经济意义，这一点从明太祖下达给中书省和礼部的旨意中有着直接体现：“西洋诸国素称远蕃，涉海而来，难计岁月。其朝贡无论疏数，厚往薄来可也。” “诸蛮夷酋长来朝，涉履山海，动经数万里，彼既慕义来归，则赍予之物宜厚，以示怀柔之意。”明成祖也曾表示：“朝廷驭四夷，当怀之以恩。今后朝贡者，悉依品级给赐赍，虽加厚不为过也。”厚往薄来、怀柔远人的目的就是为了增强海外诸国对中华帝国的向心力，实现统治者“万国来朝”的宏大政治愿景。为了达到这样的目的，明朝付出了巨大的经济代价，以至于宣德以后朝廷渐渐不堪重负，被迫停止了“下西洋”的举措。同时，这种由官方严格控制的贸易对明帝国自身的社会经济发展也是极为不利的。

明中叶以后，朝贡贸易逐渐走向衰落。民间私人海外贸易的兴起和西方殖民者的东来，都使传统的市舶体制面临着衰落。在这种背景下，调整海外贸易管理机构的职能，使之与明中后期的贸易状况相适应，就显得尤为重要。正德、嘉靖以来，由于官方的限制和地方豪绅的盘剥，沿海居民迫于生计，纷纷投入到利润高昂的民间海上走私贸易中。为了对抗朝廷的“海禁”政策，很多人甚至组建了私人海上武装，这成为了“嘉靖倭患”中不可忽视的一股反明力量。与此同时，来自葡萄牙、西班牙、荷兰等国的殖民者相继渗透到中国传统的贸易圈中，朝贡体系瓦解的速度大大加快。面对这样的严峻形势，许多有识之士开始关注“海禁”政策带来的一系列社会经济问题，直接促成了“开海”思潮的形成。“华夷同体，有无相通，实理势之所必然。中国与夷，各擅土产，故贸易难绝，利之所在，人必趋之。”“市通则寇转为商，市禁则商转为寇。禁商犹易，禁寇实难，此诚不可不亟为之虑。”在这样的背景下，隆庆元年（1567），明廷在福建漳州海澄月港开放海禁。“海禁”政策的松动，为明中后期市舶机构的变迁提供了契机。

明代《倭寇图卷》（局部）　东京大学藏

明中后期海外贸易管理机构的变迁主要体现在两个方面，一是牙行制度的兴起，二是督饷馆的设立。牙行原是市舶司的附属机构，但随着朝贡贸易的衰落，官方海外贸易逐渐让步于民间海外贸易，市舶司对贸易的管理权开始减弱，牙行也逐步摆脱市舶司的控制并代替后者行使贸易监管、关税征收等职能，最终占据了海外贸易的垄断地位。值得一提的是，明中后期的牙人，大多拥有商人身份，他们身为贸易的管理者，也参与到对外贸易活动中，同时为政府和个人谋取利益。隆庆开海后，在海澄月港设立海防馆，管理中国商人出海贸易，是征收饷税的专门机构。“万历间，舶饷轮管，因改为督饷馆。”

明代的市舶司，起初是服务于朝贡贸易的，故也因后者的萎缩不可避免地走向衰落。明代牙行制度的兴起，为清代行商制度的发展和完善奠定了基础。明代督饷馆的设立则为中国古代海外贸易管理机构由市舶司向海关的转变做了准备。所以，明代市舶制度及其审时度势的革新，对清代甚至更远的后世都产生了极为重要的影响，显示了传统机构迈向近代化的趋势。

落日余晖

清王朝入主中原后，基本上承袭了明朝的海外贸易政策。由于郑成功仍据守东南沿海和台湾坚持抗清，故清顺治十三年（1656），清廷开始实行海禁，范文澜《中国通史简编》载：“福临畏郑成功，顺治十三年，用方星焕议，派满大臣四人分赴沿海各省，勒令离海五十里内居民迁徙内地，不许商船渔船一艘下海。州县城郭，乡村堡垒，悉数拆毁。居民限期迁徙，违令按军法处死。”在如此严格的海禁政策限制下，清初四十年间，对外贸易几乎处于停滞状态。这一时期，朝贡贸易成为唯一合法的对外贸易形式，“凡外国贡使来京，颁赏后，在会同馆开市，或三日、或五日，唯朝鲜、琉球不拘期限。由部移文户部，先拨库吏收买，咨覆到部。方出示差官监视，令公平交易……凡外国进贡，顺带货物，贡使愿自出夫力，带来京城贸易者，听。如欲在彼外贸易，该督抚委官监视，毋致滋扰。”

值得一提的是，在清廷厉行海禁的同时，位于东南沿海的郑氏集团却在对外贸易上成就斐然，海外贸易的利润成为支持郑成功长期进行抗清斗争的重要财源。“成功以海外弹丸之地，养兵十余万，甲胄戈矢罔不坚利，战舰以数千计，又交通内地，遍买人心，而财用不匮者，以有通洋之利也。”在这样的政策支持下，郑氏集团的对外贸易盛极一时，贸易范围遍及日本、琉球、东南亚各国，由于当时的英国和荷兰是争夺海洋霸权的劲敌，而郑成功又是从荷兰殖民者手中收复台湾的，所以英国东印度公司偏向郑氏集团。

郑氏集团掌控台湾后，逐步建立起一套较为完整的海商征税制度，不仅对出海贸易的中国商人征税，对前来贸易的西方国家同样采取统一的征税制度。郑经等人在面对英国东印度公司时，恪守底线，在国家主权问题上坚决不让步，维护了关税自主权，并将对英商的征税制度适用于其他来华贸易的国家。郑氏集团在对国内外商人征税制度方面的建树，反映了中国古代从海商征税向海关税的演化趋势。

郑成功受降，收复台湾

在清廷平定三藩之乱、统一台湾后，沿海地区的抗清力量大大削弱。为了缓和社会矛盾，保证沿海商人的生计，同时增加财政收入，清廷于康熙二十三年（1684）正式批准开放海禁：“海洋贸易，实有益于生民，但创收课税，若不定例恐为商贾累，当照关差例，差部院贤能司官前往，酌定则例。”自康熙二十三年（1684）至康熙二十五年（1686），朝廷先后设立了四个海关：粤海关（广东广州，朝廷派遣专职官员监督）、闽海关（福建漳州，将军兼辖）、浙海关（浙江宁波，浙江巡抚兼辖）、江海关（江苏镇江，江苏巡抚兼辖），四个海关负责主持对外贸易和征收关税等事宜。海关设立后，清廷又在海关之下设立了众多的海关口岸，形成了庞大的贸易系统。这种多口通商的局面一直持续到乾隆二十二年（1757），在此期间，虽然清廷在开海与禁海的政策上有过反弹，但总体上呈现出开放的态势，“商船交于四省，遍于占城、暹罗、真腊、满剌加、渤泥、荷兰、吕宋、苏禄、琉球诸国”쀂 ，其繁荣程度可见一斑。

明代中后期，牙行逐步取代了市舶司的外贸管理和经营权，清初设立海关后，这种由牙行经营和管理对外贸易的传统也延续了下来，因其负责同海外诸国的贸易，故清代牙行又称洋行。洋行的主要职责大致包括：议定商品价格；购销一切外来商品：代替外商购买出口货物；担保、代缴关税；监督外国商人；代替政府向外商传达政令；办理与外商的交涉事宜；为出洋贸易的中国商人担保。

福建的厦门洋行、浙江的宁波商总、广东的广州十三行，均具有以上的职能和代表政府垄断对外贸易的性质。随着对外贸易的不断发展，行商们出于共同利益结成了行会团体，即公行。在得到清廷的正式批准后，公行独占了代替国家经营外贸的权力，之后，为了抑制公行内部的纷争，清廷又设总商，总管公行事务，“于各行商中择其身家殷实、居心公正者一二人，饬令总理洋行事务，率领各商与夷人交易”。此外，清廷还将保甲制度运用到行商制度中，令行商互相扶持、互相担保，形成了保商制度，标志着商业团体的官方化和正式化，确保其在外贸活动中占据绝对优势地位。

广州十三行（插屏），画面以十三行建筑为主体

清代对外贸易管理体制的成熟，堪称是中国古代外贸管理机构发展的最高峰。但传统制度中的弊端也不断影响到对外贸易的发展。从追求“万国来朝”到“开源以资国用”，外贸管理机构的变迁无不是服务于统治阶级的利益，所以难免会忽视经济发展规律和下层商人的利益。当西方国家进入工业时代，力求扩展全球贸易之时，清廷却不断限制对外贸易的范围；当西方国家仗剑而行，为其商人提供保护并帮助其开辟市场之时，中国商人却面对着来自官僚和政府的压榨盘剥以及西方商人的商业进攻，腹背受敌，逐渐沦为外国商人的附庸。但明清两代在对外贸易管理制度上做出的创新和变革却值得我们予以赞扬和肯定，诚如费正清先生所说，这是“传统内的变革”，虽然它并没有成为推动古代中国迈向近代的动因。这种机构上的准备，使得“天朝上国”在被西方列强的坚船利炮打开国门时，能更快地适应近代世界，这一点无疑反映出了中国古代传统制度的高度成熟以及其中所孕育的新基因。只不过，飞速发展的世界并没有留给古代中国足够的时间令其完成自我的转变。

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中国国家历史又双叒叕上新啦！