国家政策再收紧，严控撤县设区，陕西这些县市要作何打算？

今年3月，国家发展改革委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（以下简称《重点任务》）。

其中，关于优化行政区划设置提到重要的一点是，慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。

同时，在2022年政府工作报告中也指出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。

这是继2021年国家发改委明确表示“慎重撤县设区”之后，对于撤县设区把控的再度升级，且措辞从“慎重”提高到“严控”，收紧之意相当清晰。

今日国家最新发布的文件更是强调了县城的重要性，并出台了相关意见。

近年来陕西不少县（市）都曾提出或加快推进撤县设区，如今政策严控之下，陕西这些县（市）的行政区划调整计划，其实也在发生转变......

XI'AN

陕西“撤县设区”最新进展

陕西最近一次成功实现行政区划调整的是，2021年国务院批复同意撤销安康市旬阳县，设立县级旬阳市。同年，宝鸡凤翔县实现了撤县设区。

凤翔行政区划的调整，彼时更是被看作打破了陕西“撤县设区”的僵局，这是自2017年汉中市南郑县更名为南郑区后，时隔三年的再度批复。

而在此之前，陕西通过行政区划调整的县（市）还相对顺利，2014年起，陕西以每年1～2个速度，通过高陵、户县、南郑县等撤县设区批复。

这些区域均因为撤县设区，为区域发展开辟了更为广阔的发展空间，众多利好中，陕西没有停下上报“撤县设区”的脚步，即使是在陕西没有新增“撤县设区”批复通过的三年时间里，陕西提出要“撤县设区”的县（市）仍旧能拉出很长的排队名单。

如：西安蓝田县、周至县；咸阳市礼泉县、三原县（撤县设市）、兴平市（撤市设区）；渭南市富平县等。

这些县（市）当下推进行政区划调整的最新进展又如何呢？

蓝田县民政局在地方领导留言板回复市民提问时提到：经县民政局核查，目前，我县撤县设区条件并不成熟。对于撤县设区工作暂无具体安排。

周至县撤县设区据可查资料，停留在2020年“我们将积极争取市委、市政府对我县撤县设区工作的大力支持。”

去年初一口气提出三市县行政区划调整的咸阳，“十四五”规划中也有提到加快推进三原撤县设市、兴平撤市设区、礼泉撤县设区，有效发挥中心城镇辐射带动功能。

兴平市撤市设区最新进展是，3月24日在回复市民提问时提到，相关资料已提交上级部门，各项工作正在有序进行中。而在兴平市2022年政府工作报告中，并未提到撤市设区相关内容。

三原县撤县设市的最新进展，是2021年7月1日省民政厅在《对省十三届人大五次会议第619号建议的复函》中，2020年5月咸阳市政府向省民政厅重新报送三原县撤县设市相关材料。

礼泉县撤县设区公开进展停留在去年10月21日咸阳市八届人大常委会第九十八次主任会议讨论通过了关于《咸阳市人民政府关于提请审议撤销礼泉县设立醴泉区事项的议案》的审查报告及相关决定（草案）。

而渭南蒲城县，自去年7月20日在召开撤县设区工作协调推进会，宣读了《撤销蒲城县设立蒲城区实施方案》，10月15日，渭南市委回复称截至目前，蒲城县撤县设区已基本完成初级阶段工作，已将相关资料分别报送渭南市民政局、省民政厅，待上级部门完成研判，再根据研判结果安排下一阶段具体工作，之后未见有公开新的进展。

其实能够看到，各县（市）的撤县设区工作进度，相对是比较缓慢的，甚至如蓝田县已经取消撤县设区的安排。

当然一方面，行政区划调整是一件十分重要且需要严格审查的工作，批复需要足够的筹备和等待时间，不能操之过急。更深层次的原因，还是国家对于撤县设区政策的收紧。

XI'AN

撤县设区政策收紧

所谓撤县设区，其初衷是为了推动我国的城镇化发展，让一些有实力、有潜力的大城市放开手脚，通过扩容而做大做强。

图片来源：今朝长安

从公开数据可以看到，截至2021年末，我国常住人口城镇化率达到64.72%，这是改革开放40多年来，我国城镇化率从17.9%一路跃升而来的。

这一飞跃背后撤县建市设区发挥了重要作用，撤县设区（市）使城市可以在更大的范围内调配资源，可以在城市规划、产业布局、基础设施等方面发挥规模效应，有利于效率提升，为我国工业发展、基础设施建设奠定了基础。

而在第一轮轰轰烈烈的撤县设区（市）中，不乏一些戴上了“区”的帽子、农村人口仍然占比较大的县，假性城市化十分突出。为此，1997年，国务院叫停了撤县建市设区。

再次的政策松动，直到2014年才真正出现。

2014年出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，在设市方面提出要完善设市标准，具备行政区划调整条件的县可有序改市；在改区方面提出要制定城市市辖区设置标准，优化市辖区规模和结构。

2014-2021年全国共有112个县（市）被调整为市辖区，其中2014-2016年分别有20、26、30个。

来源：凤翔微报

与之相呼应的是，目前北上广深四大一线城市，以及武汉、南京、天津、佛山、东莞等新一线城市已全域城区化。

对于城市发展而言，撤县建市设区能够短时间内帮助城市扩大辖区面积和人口规模，一定程度上给社会经济发展、基础设施建设、人力资源配置等方面带来助益，简单来说就是一个城市做大做强最简单直接的方法。

甚至很多省会城市在实施强省会战略的过程中，简单的以外延式扩张来扩大城市发展空间，并没有起到带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化，而且导致很多城乡结合部的治理难题，导致很多城市在扩张后仅有规模体量，缺乏发展质量的重要表现。

例如，因城市体量和辐射能力、管理水平的不足，导致对远郊撤县设区的区域发展无暇顾及，人口聚集、基础设施建设的覆盖均十分有限。同时，很多县作为传统农业县，产业优势并不明显，与区（市）的产业结构差异较大，容易被边缘化。

来源：鄠邑宣传

城市一味“摊大饼”式的扩张，也非常容易引发行政区划混乱、治理难度加大的问题。尤其是在新冠肺炎疫情的考验下，暴露出部分超大城市中心城区人口密度过高、抗风险能力不强等问题，在疫情压力之下更可能被动。

这也是国家如今多次反复提出超大城市要推动“瘦身健体”的原因所在。

例如，在过往粗放式扩张路上，通过合并、代管等方式将城市规模不断扩大的成都。如今，在去年中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中点名，推动超大特大城市中心城区瘦身健体。推动重庆和成都中心城区功能升级，合理控制规模。

而此前发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出，强化城镇开发边界管控，防止城市“摊大饼”式无序扩张，推动沿黄特大城市瘦身健体、减量增效。

当然，在撤县设区的浪潮中，也不排除有些地方的跟风想法。但有一项数据我们不得不注意，2020年至2021年，我国城镇化率的增长不足一个百分点。

诸多问题的暴露也让撤县设区把控再度收紧，从2021年的“慎重”提高到2022年的“严控”，收紧之意相当清晰。

与此同时，近日中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提到：

要顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。

这也就意味着以城市面积扩张为核心特征的粗放型城镇化时代结束，城市发展将更符合高质量发展的要求。

图片来源：兴平市政府网站

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有业内人士分析认为，撤县设区的严控并不意味着撤县改区的闸门会彻底关死。

对于一些大城市，特别是省会城市通过这一途径扩张的目标恐怕较难实现了，而对于一些城镇化率比较低、管辖范围偏小、人口集聚不足或经济总量不大的城市来说，可以推进一些城镇化水平较高的县改为区。

中国社会科学院西部发展研究中心副主任、秘书长陈耀曾在采访中提到，从严还是要根据城市实际情况，一些中西部省会城市还有很多县，城镇化率不高，农村地区占比还比较大，中心城区面积比较小。作为省会城市有对全省的引领带动作用，因此还是可以适当采取撤县设区的办法。

反映到陕西的实际情况，咸阳、渭南等城市依旧有实现撤县设区的机会，同处西安都市圈的它们，也将在西安的带动下，实现更好的发展。

主笔：Lyna

审核：解革

监制：号称嬉皮

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