中美数字货币博弈：情境推演与对策建议

摘要

当前，数字货币愈发成为全球金融竞争的重要制高点。在非法定数字货币领域，美国的发行和交易政策相对开放；在法定数字货币领域，中国在研发进程、专利申报、货币试点等方面探索步伐较快。通过中美数字货币博弈的4种情境推演，中美在数字货币领域的对抗已成大概率事件。中国在数字货币国际竞争中应坚持开放合作，更应提前部署极端情境的应对策略。建议发挥支付基础设施完善、应用场景丰富的优势，打造央行数字货币发行与应用的“中国样本”；提高数字货币的科技含金量，加强底层算法和关键技术研发；与“一带一路”沿线国家共享知识和经验，加快人民币跨境支付系统建设，构建良好的支付结算生态圈。

货币的本质是一种实现商品交换的一般等价物，其职能包括价值尺度、流通手段、支付手段、贮藏手段和世界货币五个方面。纵观人类历史，货币的属性和内涵一直伴随着科技创新而逐步演进。每一次货币形态的重大演进都离不开生产力的进步和科学技术的发展，从某种意义上说，货币的演化史也是科学技术的发展史。数字货币是区块链、可控匿名、加密算法、量子计算等技术驱动下应运而生的货币新形态。密码学家大卫·乔姆（David Chaum）于1982年首次提出构建具备匿名性的电子货币系统理论，并于1989年发明人类历史上首个数字货币eCash。2009年1月3日中本聪（Satoshi Nakamoto）挖出创世区块，比特币（Bitcoin）正式诞生。十余年来，各类数字货币飞速发展，截至2021年7月18日12:30，全球加密数字货币市场共有币种10939种，总市值高达13106亿美元。

当前，数字主权已成为各国综合国力的重要组成部分，金融竞争逐步进入数字金融领域。正如美国前国务卿基辛格提出“谁掌握了货币铸造权,谁就掌握了世界。”在数字化时代，谁掌握了全球性的数字货币，谁就能更大程度上拥有全球支付与货币体系的影响力。数字货币越来越成为新时期全球金融竞争的重要制高点。

01

中美数字货币发展

态势对比

数字货币可分为法定数字货币（基于加密算法、由中央银行发行和国家主权信用背书、具备无限法偿性的数字货币）和非法定数字货币（采用区块链技术、具有“去中心化”“可编程性”“匿名性”等特征的新型货币，典型代表有比特币、以太坊、莱特币等）。

1.1 非法定数字货币：

美国的发行和交易政策相对开放

非法定数字货币没有中央政府行政权力控制，也不受中央银行直接调控、监督或监管。非法定数字货币大致分为两类：一类是基于区块链架构发行、价值自由波动的加密数字货币，另一类是锚定真实资产、价格波动较低的稳定币。

在加密数字货币方面，2016年以人民币计价的比特币交易在全部交易的占比曾一度高达90％，在比特币热潮的引领下，2015－2017年间中国市场上发行了大量不锚定底层资产的“空气币”，严重扰乱了金融秩序。2017年9月4日中国全面禁止了首次代币发行（ICO）。而美国对加密货币的态度相对开放，美国采用了ICO令牌分类制度（分为安全令牌和实用令牌），经核准后ICO成为部分新兴行业项目融资的重要渠道之一（见表1）。

表1 中美加密数字货币对比分析

在稳定币方面，货币自由主义者认为稳定币有可能成为数字化时代的“全球货币体系之锚”，并不断寻求能够替代法定货币进入市场流通的稳定币。 以超主权货币Libra为例，2019年6月18日脸书（Facebook）的白皮书提出“要建立一套简单的、全球流通的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”； 2020年4月16日发布的Libra白皮书2.0版本中计划同时推出锚定一揽子货币和单一法币的稳定币。 由于美国金融监管部门对Libra的相对谨慎，facebook如欲成功推出稳定币，后续必将在兼顾美元利益方面有所妥协（目前Libra已经更名为Diem），成为美元霸权在数字经济时代的延伸。

1.2 法定数字货币：中国在研发进程、专利申报、货币试点等方面的探索步伐较快

2021年1月，国际清算银行（Bank for International Settlements，BIS）发布《国际清算银行有关央行数字货币的第三次调查结果》显示，2020年调查覆盖的65家央行中，有86%的央行实质性地推进央行数字货币研究，14%的央行进入试点验证阶段。从中美比较来看，中国在法定数字货币领域的探索步伐较快，尤其是前瞻性研发布局较为领先（见表2）。美联储在较长时间内坚持认为美国的用户对现金的信任度更高，但是随着中国法定数字货币的快速推进和全球法币数字化浪潮的兴起，美国对法定数字货币的态度已趋积极，并于2020年5月28日发布了“数字美元白皮书”，概述了由美联储发行数字美元的目标、愿景、逻辑架构和应用场景等内容。

表2 中美法定数字货币对比分析

02

中美数字货币博弈具有

历史必然性

2021年4月8日，美参议院提出了一项法案，要求拜登政府采取与中国的“战略竞争”政策，以保护和促进美国“重要利益和价值观”，2021年4月14日，美国参议院外交委员会表决通过了《2021战略竞争法案》，法案中多处强调金融、外交、科技等方面与中国的竞争策略。当前，中美竞争持续深化，主战场从贸易领域转向科技领域并最终转向金融领域有其必然性。

一方面，仅仅依靠贸易战难以满足美方诉求。2019年出口对中国经济增长的贡献仅为11%，对GDP增长拉动仅为0.7%，“外向型经济”逐步式微，进出口领域的博弈不会影响中国经济长期发展态势。相关测算表明，剔除中间品贸易带来的影响,美国对“500+2000亿美元”中国商品加征关税会使中国GDP增速下降0.09～0.25个百分点；极端情况下使中国GDP增速下降0.54%，经贸摩擦对我国经济发展的冲击“有影响，但可控”。通过贸易战难以动摇中国经济的“基本盘”，更无法实现美方遏制中国崛起的目标。

另一方面，美国握有实施金融制裁的利器。美国前副财长约翰泰勒曾指出，金融一直是美国对外政策的第三大支柱，前两大支柱分别为政治和军事。值得注意的是，相较于科技、军事等领域，金融是美国最强大的非对称权力——美元霸权。美元霸权的核心含义是美元是当前全球唯一具备完整意义上的、且被广泛认可和接受的集价值尺度、流通手段、储藏手段和支付手段于一体的世界货币。美国财政部和美联储将维护美元信用作为其制定金融与货币政策、干预全球金融市场的“基底”。纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）、环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）等平台又进一步从技术上支撑起了美元霸权体系。一旦某经济主体被移出CHIPS系统，该经济主体将无法进行跨境美元交易；而如果该经济主体被移出SWIFT系统，则其所有外汇交易业务都会被中断。历史上美国多次对敌对国采取“孤岛战略”。例如，美国已经运用该手段对朝鲜、伊朗和俄罗斯等国发起了金融制裁，严重影响了这些国家的国际贸易和支付结算。

美国彼得森国际经济研究所的研究显示，在53个单独实施金融制裁的案例、101个贸易与金融制裁相结合的案例和21个实施资产冻结的案例中，分别有19例（36％）、32例（32％）和8例（38％）取得了理想的效果；但在40个单独实施贸易制裁的案例中，只有10例（25％）获得了积极的效果。因此，在贸易战无法达成美国预期目标的情况下，未来中美博弈的主战场从贸易领域转向金融领域可能性极大。

03

中美数字货币博弈推演

基于静态博弈来分析中美数字货币领域的竞争格局，分别考察4种竞争情境与策略（见表3）。

表3 中美数字货币博弈矩阵

情境1：中美全面合作

中美数字货币的全面合作可能包括：

（1）中国践行2020年1月15日中美双方签署的第一阶段协议《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》，进一步扩大金融业对外开放，放宽外资在中国金融企业的持股比例限制，支持美国企业参与中国法定数字货币的钱包开发与运营，支持美国企业参与法定数字货币落地场景中的软硬件研发和数字资产兑换等。同时，数字美元的钱包开发与具体应用场景下的数字资产交易向中国企业开放。

（2）数字美元与中国法定数字货币之间签署“便捷化电子转账支付协议”，在满足KYC（客户审核）和AML（反洗钱）的前提下，鼓励中美贸易结算场景下直接使用法定数字货币开展支付结算。

（3）中美合作推出数字化全球储备货币SHC（Synthetic Hegemonic Currency，即由英格兰银行行长马克·卡尼（Mark Carney）提议的由多种中央银行数字货币支持的“合成霸权货币”）和eSDR（electronic Special Drawing Right，电子特别提款权），中美联手缔造并共同引领数字化时代的全球货币秩序，在SHC和eSDR机制中兼顾中美两国利益，并以金融合作促进两国经贸关系的深化和融合。

情境1是最有利于中美共同利益的情境，也是中国不应放弃的策略目标。然而，本情境为小概率事件，理由如下：自2018年中美贸易战爆发以来，中美关系急转直下，总体基调从“接触”走向“抵触”。美国许多智库和政治精英均提出在政治、科技、金融领域美国需要调整对华战略来“平衡”中国的崛起。因此，情境1中美数字货币领域的全面合作需要以中美政治和经贸关系的回暖为前提，也需要两国以合作为导向构建“新型金融关系”。

情境2：“中热美冷”，局部合作

情境2是在美国不走向极端对抗和金融制裁的前提下，中国主动寻求合作点，以求“以时间换空间”。在“中热美冷”的基调下，中美在数字货币领域的“有限合作”主要包括：

（1）在既有的美元货币金融体系下，中国和美国、欧洲国家共同努力，寻求建立一个稳定的、由三种货币（即美元、欧元和人民币）共同支撑的一种新型国际货币体系。美国依旧拥有该体系的建制权和话语权，中国在SDR一揽子货币中的权重继续提高，中国在国际货币基金组织、世界银行、SWIFT结算系统中享受的权益、承担的责任也进一步提高。

（2）“中热美冷”的基调下，虽然两国难以实现政府层面在法定数字货币领域的合作，但是中国的网络巨头（以阿里巴巴、腾讯、百度、京东等为代表）等企业主动谋求加入Libra（Diem）理事会，积极融入由美国企业主导的超主权稳定币领域。

（3）中国先行开展法定数字货币的实践，以“不谋求数字货币全球主导权”的姿态与各国开展合作，向他国开放中国法定数字货币的技术设计和发行经验，指导他国建立适合本国场景的法定数字货币发行路线。

情境2是中国“以退为进”的行为策略，其背后的逻辑起点是美国作为领导者维持既有金融秩序总体基调不变，而中国在既有体系下与美国“求同存异”、谋求局部合作。这一情境较为贴近当前现实，在美元霸权体系下与各国谋求平等合作。

情境3：“中冷美热”中国逐步寻求“去美元化”

情境3下，美国主动寻求与中国在数字货币领域的合作，而中国基于“技术性防御”的出发点，采取竞争性策略谋求“去美元化”。“中冷美热”的具体形式包括：

（1）中国不谋求与美国的合作，而寻求加入其他货币组织的合作，例如加入国际清算银行（BIS）与欧盟、瑞典、瑞士、加拿大、英国、日本等国发起的“评估法定数字货币利用可能性小组”，共同研究法定数字货币在各自辖区内潜在的应用场景，共享关于法定数字货币技术性课题的知识和经验。

（2）中国与东南亚、南亚和其他“一带一路”沿线国家签署更大规模的货币互换协议，并推广基于法定数字货币的跨境贸易结算，力图在部分跨境贸易中实现“去美元化”，助推人民币国际化。

情境4：中美全面对抗

随着中美关系的总基调逐步走向“分离割裂”，须提防情境4的发生并做好应对策略。中美在数字货币领域全面对抗的形式可能包括：

（1）美国在数字货币及底层的区块链技术领域与中国开展竞赛。在未来的eSDR机制中，美国利用自身的一票否决权，联合其盟友对中国进行遏制。在区块链底层算法、标准和平台方面运用相关治理规则对抗中国。

（2）Libra/Diem等美国主导的超主权货币和IBM主导的区块链全球跨境支付系统（IBM Block chain World Wire）加速向全球布局和开放合作，但是拒绝中国央行和中国企业的参与。

（3）运用金融基础设施的优势制裁中国。例如：针对中国不但扩大“实体清单”进而实施长臂管辖，运用SWIFT、CHIPS系统开展针对中国特定企业和个人的局部打击等。

情境4一旦发生，其结果必然是中美“两败俱伤”。中国则应通过加快建设人民币跨境支付系统、与主要贸易伙伴和石油输出国签署更大规模的人民币互换协议等手段予以回击。

基本结论：情境4是大概率事件

上述推演是基于完全信息下的静态博弈研究，从双方的绝对收益来看，中美开展数字货币合作是对双方都有益的最优均衡。然而，美方决策者常常用相对收益来衡量得失，认为中美合作过程中美国的受益程度低于中国，或者认为中国是搭便车者，此时正和博弈不复存在，而变成零和博弈。2019年11月19日，哈佛大学肯尼迪学院贝尔弗科学与国家事务研究中心与麻省理工学院联合举办了针对中国法定数字货币的演习，美“内阁”形成了共识，认为中国法定数字货币的发行和流通动摇了美国在国际金融领域的主导地位，甚至可能对美国国防安全带来致命打击，因此美国财政部应通过与企业部门合作，针对中国来变革和强化现有SWIFT系统。2019年12月，新美国安全中心的报告提出，美国应该在数字货币和区块链等领域采取一系列手段与中国竞争。总的来看，情境4的发生已经成为一个大概率事件。

04

应对策略

对美国可能发生的遏制行为，中国在数字货币领域要“走好自己的路”，发挥国内应用场景丰富、支付基础设施完善的优势，不断进行迭代升级，加强顶层设计，不断完善数字货币发行规则。 同时，保证消费者的合法权益，加强反洗钱、反恐怖融资、反逃税等风险防范措施，率先推出数字法币并形成具有示范、引领效应的“中国样本”。 针对充满不确定性的中美货币金融博弈，中国应当未雨绸缪，提前部署和研究中美博弈发生各种极端情境的应对策略。

一是要强化法定数字货币底层算法和关键技术的研发。设计适合法定数字货币发行的专用密码算法标准和相关协议，抢占法定数字货币的国际标准。拓展包括区块链在内的各种成熟技术的应用，深化大数据、物联网等其他数字技术与数字货币的融合，支持不同所有制结构、不同规模的各类市场主体参与支付、清算等相关系统的研发。

二是要加快人民币跨境支付系统建设。将与国家安全紧密相关的能源、粮食、矿产、基础原材料等关键领域的经贸交易、支付、清算均纳入人民币支付清算体系建设中。不断提高跨境清算效率和交易安全性，探索基于央行数字货币的跨境资金清算通道。

三是要加强与技术领先国家和国际组织的交流与合作，对国际监管规则进行准确分析和研判。加强与国际货币基金组织、国际清算银行、金融稳定委员会等国际组织的合作交流。积极开展与欧盟成员国的相关合作，在复杂的国内外形势下寻找共同诉求，逐步发挥中国在国际货币体系中的影响力。深入分析国际监管规则，厘清数字货币的基本法律和跨域监管问题。

四是运用数字货币助推人民币国际化。在合规前提下，建立稳定币发行的“白名单”制度，鼓励阿里巴巴、腾讯等头部企业开展非法定数字货币探索。在上海合作组织、一带一路等国家中加强开放合作；促进全球建立不同国家之间法定数字货币的流转汇兑系统，在法定数字货币支持的新型汇兑基础设施中开放API接口，打造健康、和谐、友好的支付结算生态圈。

作者：周代数、张明喜、张俊芳、郭滕达，中国科学技术发展战略研究院

项目来源：国家自然科学基金项目“新时代多元投入研究及联合基金的功能、运行机制和治理模式”（71843007）；中宣部国家高端智库课题“金融科技监管专项方案”（zxzk202102）；科技部国家高端智库研究联合体重大研究课题“大国博弈背景下的中国科技创新资源布局研究”（zklht202101）

本文转载自微信公众号中国科学技术发展战略研究院，原载于《科技管理研究》2022年第5期

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