气候政治：美国气候政策的政党因素

【编者按】本文为大外交智库创始人授权“秦安战略”平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者李佳兴，大外交智库大外交智库《智本青析》实习评论员。

2020年美国大选后，民主党上台，美国气候政策出现重大调整。拜登（Joe Biden）政府重返《巴黎协定》，力图重新主导全球气候治理议程，提出“清洁能源革命”，宣布美国将在2030年实现“碳达峰”、2050年实现“碳中和”。这一积极姿态与共和党特朗普（Donald Trump）政府时期大幅倒退的气候政策形成鲜明对比。冷战以后美国共历经5任总统，分别为克林顿、小布什、奥巴马、特朗普和在任的拜登。仔细观察可以发现，不同党派执政下的美国政府对待全球气候变化的态度及其对应的气候政策截然不同。

因此，笔者试图以美国政党政治为切入点，简析美国两党气候政策差异的原因。

一、美国两党对于全球气候变化的分歧

气候问题在冷战后开始受到全球重视，美国冷战后的历任总统对于全球气候变化政策也有着不同的态度和反应。

在民主党克林顿政府时期，美国关于全球气候变化的态度和对应的气候政策均是积极的。1993年克林顿总统宣布《美国气候变化行动计划》，认同全球气候变化是人类过度排放温室气体所导致的，并强调将采取措施以达到减少温室气体排放的目标。

在共和党小布什政府时期，美国在应对气候变化及国际气候合作领域的态度和行为都相对消极。小布什上任初期即宣布美国不会批准《京都议定书》，认为人类目前关于全球气候变化产生的原因及解决的科学知识并不完整，气候变化多大程度上是由人类活动造成的结论尚不明确。

美国2001年以成本过高为由退出《京都议定书》（图源@腾讯网）

在民主党奥巴马政府时期，美国态度又转为积极。在国内，奥巴马政府先后出台了《2009美国清洁能源与安全法案》、《总统气候行动计划》、《清洁电力计划》，旨在削减温室气体排放，延缓全球变暖的趋势。在国际社会上，奥巴马政府积极推动双边和多边气候谈判，重视大国间气候合作，签署并积极推动《巴黎协定》的生效实施。

在共和党特朗普政府时期，美国的全球气候政策又大幅倒退。特朗普多次质疑全球变暖的真实性，对人类活动加剧气候变化这一观点持否认态度。上台伊始特朗普就用“美国优先能源计划”取代“总统气候行动计划”。2017年6月美国又宣布退出《巴黎协定》，特朗普政府声称这是一项惩罚美国的协议，损害了美国的经济利益和工作机会。此外，特朗普还任命著名气候变化怀疑论者斯科特·普鲁伊特为环保署署长，并大幅削减与气候相关机构的研究经费。

2020年11月，美国正式退出旨在应对全球气候变化的《巴黎协定》 （图源@央视网）

此外，民调数据也反映了两党在气候问题上的分化。据2015年美国皮尤研究中心调查数据显示，71%的民主党人以及倾向于自由主义的无党派人士认为人类活动导致了全球变暖；相比之下，只有27%的共和党人和倾向于保守主义的无党派人士认同此观点。2019年3月盖洛普公司发布的调查数据显示，在担心全球变暖方面，民主党与共和党有着61%的差距；在怀疑全球变暖方面，两党有着52%的差距。

民主党拜登上台后，重新实行积极的气候治理政策（图源@谷歌）

二、美国两党气候政策差异的原因

实际上，在美国两党竞争的政治格局下，全球变暖已经不再是一个科学问题，而是被政治化的议题。因此，本文试图以美国政党政治为切入点，从两党竞争、利益集团和意识形态三方面简要分析美国两党气候政策差异的原因。

（一）两党之争驱使

首先是差异化竞争的需要。在两党政治的竞争中，制定出有差异的政策将有助于政党扩大自己的选民群体，差异的政策也能满足以往固定选民群体的政治偏好和政策取向，实现政党利益的最大化。正是出于选举利益至上的考虑,两党自然而然地倾向于秉持区别于对方的对待气候问题的态度。

其次，随着美国政治极化的发展，越来越多的问题被贴上政治标签。气候问题也未能幸免，两党分歧的裂痕越来越大。在总统选举中，政党竞争的现实进一步固化了两党关于气候问题的立场。

再次，巩固各自选举基本盘的需要。美国能源署对2016年各州与能源相关的人均二氧化碳排放量统计显示，怀俄明、北达科他、西弗吉尼亚、阿拉斯加、路易斯安纳为人均二氧化碳排放量最多以及创造每百万美元GDP排放二氧化碳数量最多的五个州。对于这些州来说，煤炭是主要的能源，燃煤发电是发展经济的重要支撑，而这五个州正是共和党的“深红色州”。与共和党的情况恰恰相反，人均二氧化碳排放量最少的五个州——纽约、加利福尼亚、罗德岛、俄勒冈和马萨诸塞均是支持民主党的“深蓝色州”，这些州中煤炭占总燃料使用率不超过5%，主要使用石油和天然气并积极发展清洁能源。所以两党为选举中赢得支持，就需要照顾当地的能源利益与发展利益，制定不同的气候政策。

美国各州2020年二氧化碳排放量统计图（图源@谷歌）

（二）利益集团驱动

气候政策同其他任何公共政策一样涉及利益分配问题，不仅会冲击利益结构现状，还关乎未来利益结构的平衡。在西方民主国家，不同的政党所代表的利益群体不同，他们执政时所制订的政策必定会受到背后利益团体的影响。利益集团对气候政策的影响主要是通过政治献金、游说官员和制造舆论三条途径来实现。

总体上来看，民主和共和两党在气候问题上有着不同的利益集团支持。共和党代表了传统产业利益集团的诉求，它们主要集中在化石能源行业、钢铁、汽车等高能耗产业以及传统农业。他们是美国经济的重要组成部分，对制定气候政策的态度非常消极，担心改变现行生产方式影响其既得利益，因而对全球变暖也持怀疑态度，认为气候变化的影响被夸大了。

相比之下，民主党代表的是新兴行业和部分环保人士的利益。新兴产业部门属于低能耗部门。包括新能源、新材料、银行、保险等行业。该派利益集团认同气候变暖的科学结论，主张转变传统生产模式，大力发展低碳经济。他们主张限制化石能源的使用，鼓励美国参与多边气候治理机制，优先考虑气候变化和清洁能源问题。不同利益集团的支持也推动美国民主和共和两党在全球气候问题上划线对立，相应产生截然不同的气候政策。

（三）意识形态影响

美国民主和共和两党在政治意识形态的光谱上可以说泾渭分明。近年来随着政治极化的加剧，两党的意识形态之争也愈发激烈。共和党的核心理念是保守主义，反对国家权力过多干预经济，笃信“小政府”，反对政府的过度监管。而民主党的核心理念是自由主义，支持国家权力干预经济，以法律和制度规范经济竞争，主张“大政府”，支持政府监管，限制自由市场的无序发展。

全球气候变化是全球公共性问题，应对气候变化政策的制定和对温室气体减排的管制这类公共问题难以通过完全的自由竞争实现，政府的角色不可或缺。应对全球变暖，需要联邦政府和各州政府制定温室气体减排计划，调整现有能源结构，推动清洁能源的研发与使用，干预和引导资本主义市场的运行和调整。这是与民主党自由主义意识形态理念相契合的，所以民主党人士一直对气候问题态度积极。与之相反，为应对全球变暖而采取的措施与共和党保守主义“管的最少的政府就是管得最好的政府”的价值观是大相径庭的，所以一直以来共和党对全球气候变化持质疑态度，其倒退的气候政策也是这一意识形态的产物。

美国两党也时常存在意识形态方面的分歧，气候政策往往成为两党竞争的关键 （图源@网易）

三、结语

当前全球变暖已成为科学共识，但在美国这仍然是一个有争议的话题，无论是总统和民众经常表现出完全相反的态度。通过观察可以发现对全球变暖的态度与党派立场密切相关，气候问题已成为两党斗争的政治工具。

作为传统的民主党建制派精英，拜登执掌下的白宫势必将重新摆回民主党的气候政策传统，带领美国再次回到全球气候治理的合作中。但是，拜登政府的气候政策会受到国内反对力量共和党的掣肘。尤其是在国会立法上，议席微弱优势的民主党将面临共和党人的强力阻击。现实反复证明没有立法保障的气候政策是脆弱的。因此，虽然气候变化已成为拜登政府内政外交的优先议题，但国际社会也应对此保持谨慎态度。在可预见的未来，气候变化问题在美国仍然将被两党博弈所左右。民主党政府出台气候政策，而共和党政府则倒退至逆转这种趋势。这种钟摆式变化的气候政策不仅降低了美国气候政策的有效性和可信度，而且还降低了美国在全球气候治理进程中的影响。