《县乡中国》：县官如何治县？

本书简介

《县乡中国：县域治理现代化》

杨 华 著

中国人民大学出版社

2022年4月

县乡政府是如何运作的？

国家的各项政策如何在县域社会落地？

县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？

县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？

县域领导干部如何树立权威？

乡镇如何利用现有资源做工作？

县域中的基层干部的状况和发展前景如何？

《县乡中国：县域治理现代化》一书对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析。该书是武汉大学社会学系杨华教授的新作，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。

《县乡中国》一书真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验。该书涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。

依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径，该书作者杨华教授近年来将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是他近年调研和思考的心血之作，是一部从大地中生长出来的作品。

作者简介

杨华，湖南郴州人，武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；广西自治区宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃新闻专栏作家；湖北省党建智库专家。

2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名第一名。

专家推荐

中国县域治理问题的诊断书

研究者和县乡干部皆宜阅读的著作

为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚

县域治理是中国国家与社会治理的重要界面，承载着重要的治理职责，同时也是存在问题最多的领域。年轻学者杨华的《县乡中国》聚焦当代中国治理的关键层面，紧扣县域治理中的关键人群和核心问题，深刻揭示出，当前我国县域治理中的核心问题是治理的双重价值——统一性与灵活性之间的张力与平衡，以及这一张力作用于治理的主体——县官而导致的治理行为的二重态。这本著作对我国地方及基层治理的研究深刻、透彻、犀利。如果说社会学是社会的“生理学”，那么政治学就是社会的“病理学”。《县乡中国》好似一篇准确而详尽的中国县域治理问题的诊断书。

——房宁（中国社会科学院政治学研究所原所长、党委书记，四川大学讲席教授）

依循华中研究团队的学术路径，杨华近年将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。《县乡中国》正是这一研究的阶段性成果，它涉及了中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题，集中探讨了中国县域治理的基本经验和面临问题，有助于拓展和深化学界对县域治理的理解。

——贺雪峰（武汉大学社会学院院长，教授，博士生导师）

杨华十多年来不间断地深入东中西部各省基层做实地调查，将集体调研与个人思考结合起来，方法科学，经验丰富。近年他将研究重心转向县域治理，对县乡一线实践的机制与逻辑有较为深刻的把握。《县乡中国》文字浅显易懂，内容充满泥土气息，其中不乏崭新的学术议题和观点，也有别具一格的基层工作总结和反思，是一本研究者和县乡干部皆宜阅读的著作。

——陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）

杨华的作品，总是给人一种“于朴实处见睿智”的冲击。这本书也不例外，围绕“县官不如现管”这一治理命题，依托丰富而深入的田野调研，以一种理性化和系统性的方式，讲述了县域治理中大量耳熟能详而又耐人寻味的故事，为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚。

——颜昌武（暨南大学公共管理学院教授、博士生导师，《行政国家》译者）

《县乡中国》从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励和发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字的一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。

——吕德文（武汉大学社会学院教授、博士生导师）

郡县治，天下安。但县官如何治县，我们仍知之甚少，此书恰好呈现了县治的诸多场景。杨华的这些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但绝不平庸，他的观察和思考无论对基层干部还是相关研究者都不乏启发性。这是从大地中生长出来的东西，是有生命力的。

——欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师）

样章先读

县和乡镇的“两个一把手”是什么关系？

搞清楚乡镇书记和镇长的关系、县委书记和县长的关系，是一个非常有意思和挑战性的问题，也是深入理解中国政治的一个切口。

作者发现，在乡镇不存在“书记是党委一把手、镇长是政府一把手”的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。乡镇工作的总体性和统合性，决定了乡镇权力集中在党委书记手中。当过乡镇党委书记的人都有几把刷子，在治理技术、群众工作、资源动员、关系协调、政治技巧上都是好手。担任过乡镇党委书记的干部彼此之间有较强的身份认同，也有强烈的自豪感，也是向上晋升最重要的履历。

到了县一级，党政关系就要复杂、实质得多。在县域，县委领导、政府主导的治理格局已经形成。但是，毕竟政府是一个独立的系统，行政职权掌握在政府及部门手中。在实践中，可能出现这种局面：县委及县委书记做出了决策，政府及部门可能不执行或选择性执行。在县级领导架构下，县委书记管干部，县长是财务“一支笔”。县委书记要用钱，需要县长签字。如果县长不签字、不批钱，县委书记做出的决策也就执行不了。

基层领导干部的最大压力来自哪里？

当前基层“问责机制”中存在的一个悖论现象是，在乡镇出的问题被上级发现或被媒体曝光后，上级领导为了保护自己不出事、不被问责，而对下级领导频繁滥用“问责机制”、加大问责处罚力度。上级领导常用的问责措施是给予乡镇主要领导免职处分。这种处分过重，意味着直接中断乡镇领导的仕途。乡镇主要领导生怕这种事情发生，但又防不胜防，倍感压力。

据作者的调查，目前在基层，“80后”“90后”年轻干部已经走上了领导岗位，在有的乡镇中，“80后”已经占了班子成员的大部分。

这些年轻的领导干部有思想、有经验、有活力、有抱负、有闯劲，但他们身上背负着一股沉重的压力，他们似乎在负重前行。多地乡镇领导干部这样形容他们身上的压力，“晚上躺下睡着之后，不知道第二天早上自己是躺在床上还是躺在监狱里”。中西部某贫困县有十五六个乡镇，这两三年间有一半的乡镇党委书记被问责免职。

在新时代，基层领导干部的压力不是来自腐败害怕被抓，晋升竞争激烈，甚至不是来自事情多、任务重、矛盾复杂，或者不被群众和舆论理解，而是来自政治问责。在乡镇领导干部中，压力最大的是乡镇党委书记和乡镇长。政治问责就像悬在基层领导干部头上的一把“达摩克利斯之剑”，随时都有落下来的风险。

乡镇“片线结合”制度创新的精髓是什么？

作者以湖南某县的乡镇为例，详细介绍和剖析了“片线结合”的基本情况、必要性、机理、功能、创新点。

乡镇机构改革的“三定”方案，考虑的只是县级各职能部门任务到乡镇中的落地问题，并没有充分考虑乡镇本身的基层工作、重点工作，也没有考虑到乡镇新生事务不断出现、工作任务抓多增实的问题。

乡镇不缺人，要想做好工作，就需要将工作人员的最大限度地调动起来。“片线结合”制度在不违背“三定”方案原则的基础上，针对具体治理事务，将乡镇工作分成科层工作、基层工作和重点工作，再通过“双向选择”的方式，将不同的人配置到不同的工作岗位上，达到人与事、人与人之间的优化组合，实现工作与培养、激励相统一，从而全面调动了乡镇干部的积极性。

科层工作又称“面上工作”或“坐办公室”，是指在办公室完成的上级职能部门交办的常规任务。基层工作又称“片区工作”，将全镇的村和社区划分为几大片区，片长和片员负责包干村、社区的所有事务。重点工作，也就是“线”上的工作，比如综治维稳线和重点工程线。

如何让县乡干部把工作当成事业来做？

在基层工作中，现在普遍存在的一个现象是，即便政策不符合实际，基层干部也不再“变通”，去创造性地解决问题，甚至不再反映实际情况了。为什么会出现这种现象？作者认为，基层干部自主性弱化是其根源。

基层治理的规范化、政策制定的刚性化、政策执行的监督化、工作考核的问责化导致了基层干部自主性弱化。

作者在书中记录了一位副镇长的述说。过去乡镇调解的农村纠纷案例，不一定需要卷宗，大一点的纠纷只要做好相关记录就行，说一两句就解决了的纠纷，根本就不做记录。现在，县综治办下文要求每一个案例都需要有详细的卷宗，卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外，每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解，纠纷根本无法调解，因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么，案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题：一是一个纠纷调解只需半天，补充卷宗就要四五天时间，且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字，就可能出现：本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，当事人反悔，案件出现反复，折腾工作人员。工作人员为了不折腾，就按程序调解，就可能使得调解冗长而无效。

要改变这种局面，就要赋予基层干部自主性，比如政策要留有余地、任务不能太细致、允许反馈和修正、减少政治任务化等。

对于基层干部而言，包干制给予他们的自主性最大。无论是包干事务还是包干领域，抑或是包干区域，都可以说是基层干部的“一亩三分地”。上级领导要的是结果，基层干部在自己的“一亩三分地”内完全可以“我的地盘我做主”，自主性非常强，这对他们的激励特别大。所以，基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范。

《县乡中国：县域治理现代化》

目 录

第一篇　县域治理体系现代化

条块关系：博弈与均衡

资源与考核：条块体制中的支配关系

县乡关系：从共谋到卸责

从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态

领导的权威如何树立：单位政治与一线政治

片线结合：不变体制变机制

河长制是个好东西

监督下乡：问责成为主要激励方式

第二篇　县域治理能力现代化

基层工作与政治任务

政治任务与过程管理

工作流程化与治理能力现代化

乡镇治理机制创新的约束

注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑

基层党建如何避免形式主义

加强党的领导 遏制村级贿选

基层安全生产治理：管理比执法更重要

基层治理中的防“二次事件”

县级执法权怎么下沉

如何做好非中心工作：以项目为抓手

第三篇　县域治理的自主空间

基层治理要有自主空间

自主性激励：让基层干部把工作当事业

政策沟通与政策谈判空间

“领导出面”“与解放领导”

基层领导开展工作的支持结构

迎检、暗访与加码

“体现工作”：基层虚事实做的逻辑

乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例

“县官“不如现管：多层级视频会成负担

第四篇　基层干部的激励与发展

综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化

忙闲不均：职级并行制度亟待健全

领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动

中层配备与事业编激励：让多数人看到希望

年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”

年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交

驻村第一书记的角色与工作

一个普通公务员的成长

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