生态环境法典专家建议稿编纂系列研讨会之自然生态保护编会议实录

来源 | 中国法学会环境资源法学研究会

【编者按】

　　为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办，北大法宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“生态环境法典专家建议稿编纂系列研讨会之自然生态保护编”于2022年4月23日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、环境法典编纂研究课题组主要成员、特邀环境法学者以及相关行业专家等50余人参加了此次会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次研讨会全程通过北大法宝学堂等平台进行了现场直播，共有9500余人次观看了会议直播。

　　会议重点研讨了环境法典自然生态保护编编纂的基础理论与具体制度等问题，与会专家结合研究专长作了主题报告与讨论发言，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、分三个单元推送，授权公开发布，敬请关注。　

第一单元 自然生态保护编立法进展与基本制度

主持人：秦天宝，中国法学会环境资源法学研究会副会长、秘书长，武汉大学环境法研究所教授、所长

秦天宝：各位尊敬的老师，各位同仁，各位线上线下的参会者，今天是我们中国法学会环境资源法学研究会组织的生态环境法典编纂系列研讨会中的一项重头戏——关于自然生态保护编的研讨。会议的承办方是我们环境法典编纂的课题组，还有一直对研究会工作给予极大支持的北大法宝公司。

第一单元的主题是自然生态保护编立法进展和基本制度，由我来主持，我们先邀请北京大学的研究员巩固教授作这一编的进展报告和专题报告。同时我们还特别邀请了中国法学会环境资源法学研究会的副会长孙佑海教授、副会长李挚萍教授，还有常务理事王清军教授来作专家研讨。

我们都知道自然生态保护编在法典中占据了非常大的比重，而它跟我们上午讨论的污染控制编、包括总则相比，涉及的面比较广，涉及到的法律保护对象也比较多，涉及到的法律规范类型也比较多，所以难度是非常大的。

我们之前在海南会议里面也可以看到，巩固教授所带领这个团队在这个领域已经有了非常好的一个研究基础，相信这几个月过去，这个团队呈现出来的东西会更好。现在首先有请巩固教授来做专题报告。

《自然生态保护编立法进展与基本制度》

1.发言人：巩固 ，北京大学法学院研究员

谢谢秦老师。我为大家介绍一下自然生态保护编立法的研究进展和基本制度，这个报告相当于两个报告的集合，一是“进展报告”，一是本单元马上要讨论的“基本制度”相关内容的情况，大致是从以下四个方面介绍。

工作概况相对比较简单，法典编纂到现在已经两年多的时间了，汇聚了全国在自然生态保护领域有专门研究的十几位中青年学者，他们是：北京大学巩固、吴凯杰，中国人民大学曹炜，中国社会科学院张忠利、岳小花，西北大学王社坤，中国海洋大学刘卫先，北京农学院童光法，北京物资学院潘佳，华中农业大学裴敬伟，南昌大学黄智宇，江苏海洋大学许胜晴，海南大学马鑫，以及浙江大学的欧阳浩、陶弈成。刚才秦老师也提到，我们在编纂过程中其实有过好几次重大调整，其中以海南会议为分水岭，之前和之后两大阶段，近期我们又召开了一系列共五组针对具体专题的研讨会。我们的工作理念是强调法条编纂和学术研究相结合，一方面能够深化理论认识，另一方面也能够强化条文内容的合理性和规范性，为具体条款作出更充分的论证。这方面的一个可喜成果和表现是，课题组的大部分成员都已经和法典编纂相结合发表了一系列学术文章。目前自然生态保护编分为11章，一共正好300条，因为我们的法条也是在不断的滚动修改中，截止昨天的时候正好300条，这个数量可能占整个法典条文总数的1/3作用，但是如果看文字内容的话可能还要更多。目前条文主旨和正文表述总共有69,000多字。

我想重点阐述一下这一编的基本构想。首先大家可能会奇怪，为什么用“自然生态”这个词，这可能是每一个看到标题的人都会问的问题。其实很简单，就是为了表述更精准。大家有没有想过，其实环境法里的“环境”，作为保护对象的实际上也是“自然环境”，所谓“资源”也是“自然资源”，我们平时是把“自然”二字省略掉了而已。“自然生态”也是如此。但这里刻意要加上“自然”二字，还有一层用意，即区别于传统意义上的“生态法”或者说“生态保护法”，也即环境法中强调以区域保护为主体内容的那一部分。传统的、狭义的生态法往往是把资源相关法律排除在外的，而我们的自然生态保护编实际上是两部分都有，所以本编以“自然生态”为名，是为了更精准，也是为了和狭义的生态保护法相区别。

从内容上看，我们这编主要是除污染防治（污染控制）以外的自然环境相关保护性规范，其中既包括传统自然资源法中的利用管控性规范，也包括区域、区划、保护地等狭义生态保护法的内容。它的保护对象是生态、环境、资源三位一体所构成的生态环境，这三位一体都是指代自然界，但不同概念意味着不同的认识角度，意味着相关制度的特征、内容不一样。自然生态保护编更强调生态环境的“生态”面向。如果从我们整个法典编纂所秉持的可持续发展主线来说，它更强调的是“生态的可持续发展”这一个重要面向。它的最终目的是为我们的健康生活、经济建设和社会发展施加生态约束，把人类行为对环境的影响控制在生态承载力所能够接受的范围内。从这个角度来讲，就像上午吕老师说的，我们这部分其实是强调把在民法典里难以纳入，但是在现在环境危机背景下非常重要的自然环境当成一种重要的公共财产，也即自然公产，来对它加以全面保护。从某种意义上讲，这也是我们编和民法典的一个重要分工。

从内容特点上来讲，我们这编应该是最“生态”的，这从名字就可看出。它是可以最直接、最完整、最系统地来体现生态理念的，因为我们所调整和保护的具体对象，就是由要素和区域构成的生态本身。生态文明体制改革所呼吁贯彻的那些核心理念，无论山水林田林草沙冰统筹治理，还是绿水金山就是金山银山，在我们这里都是当然适用、自然而然的。

另外，我们这编的内容和法典编纂也是最契合的。如果说法典的核心要义是体系化的话，那么生态本身就是高度体系化的，不是没有意义的胡乱组合，相关法律规范亦然。当前环境保护，尤其在自然生态保护领域，所面临的最大的问题恰恰就在于治理的碎片化，在于法律法规之间的大量重叠、重复、冲突以及孤立、隔绝、各自为战，需要通过体系上有机、系统的规范化来提升相关法律制度和实施机制的整体效益。所以这一编应该是最能体现生态环境法典编纂的目的和功能的，也是最需要发挥法典的体系化优势的。

既然这样的话，那应如何安排相应的体系结构? 如前所述，这编的内容非常庞大，总共300多条，如何快速有效地予以理解和把握？对此，可以从下述“一、二、三、四”入手。

一是指一个中心。本编所有条文都是围绕着生态保护这一个根本目的来进行的，而生态保护在根本意义上其实就是生态系统的保护。我们知道生态它是一个系统性的存在，所以相关法条的根本目的和主要内容就是识别和确认各种在自然界存在的那些生态系统的结构、状态、价值、功能，进行确认、保护、改善和提升。

但是，生态系统是一个整体性的、非常宽泛的事物，我们的制度设计不能太过开放，总是从整体角度着手。故相关制度设计又有两个基本点，一个是自然生态要素，一个是自然生态区域。这里的“要素”是指我们在现实生活中了解比较充分、其存在相对独立的那些自然物质。我们对于它们通常都有一个特定的名称去称呼，比如水、森林、草原，它们和传统意义上的自然资源有较多重合，但并不仅限于此。这一部分，也即要素保护的关键点在于把握各自的特点，从如何更好地保护这种要素本身出发设计相应规则。在此基础上，如果把关怀视野和保护对象进一步放宽的话，还要有一类整体性的、把特定空间范围内的各种要素都置于其所在生态系统下进行统筹考虑的制度安排，我们把它叫做“区域”保护。由此，本编的相关制度具体可分别落实到要素和区域这两达部分，这是“一二三四”中的“二”。

那么，通过制度安排想实现的价值目标的是什么，这就涉及到“一二三四”中的“三”——三类价值，即经济价值、社会价值和生态价值。当然，这三类价值不仅是我们自然生态保护编，也是整个生态环境法典都要保障实现的。因为生态环境给我们提供的就是这些价值，但这些价值在不同编、不同部分的地位和重要性是不一样的。对于环境保护来说，法律规范的最重要作用的就是在当这些价值之间发生冲突的时候，解决应如何排序的问题。在自然生态保护编，当然要更强调生态的价值，其价值序列为生态大于社会大于经济，只有这样我们才能够保证通过生态优先相关理念和制度，真正确保经济建设和社会发展都在生态环境容量、生态承载力所能够允许的容量、程度、范围内，为可持续发展奠定生态根基。

“一二三四”中的“四”是指法典的主要制度类型，包括保护、改善，以及同样非常重要但我们以往经常忽略的共建和共享四大类，时间关系，这里就不展开了

在编纂方法方面，本编坚持法典化的基本方法，即不断地提取公因式，形成从一般到特殊的体系结构，将之贯彻于各环节和各方面。譬如，在总体结构上，前面的基本制度是一般规定，后面的要素和区域是具体规定。在每一章节里又都有基本规定和更具体的制度安排。当然，在纳入体系化范围的法律规范的选取和处理方面，我们从本编的目标和主旨出发对不同领域的不同情况作不同处理。对于传统自然资源法，我们进行体系化的时候，主要是把其中对资源开发利用进行保护性管控的规范拿过来，纯粹的经济性利用条款就不涉及。对于生态法则全面吸纳，扩展提升。另外，由此现在自然生态保护不同领域法律规范的成熟度不同，我们也采取因地制宜的处理，对于成熟制度着重合并精简，通过体系化安排使它们简化、明晰，消除矛盾冲突，便于规范操作。对一些有待实践检验的探索性举措，如改革文件里提到的一些先进的制度设想，法典主要是明确内容要点，提供制度框架。对于一些目标很好但如何落地、实践还较为遥远、需要更多探索的先进理念，法典主要是作出宽泛授权，以使有条件和意愿的地方进行相应改革可以于法有据，但是不作硬性的具体规定。

本编面临的疑难障碍主要有这么几点。一个疑难是对于一些重要的概念、名称，大家可能要有一个接受度的过程，比如说像自然生态、生态环境等概念，不同的部门、不同专业和行业的人士可能有自己的理解，但法典编纂要置于新时代、大视野之下去考虑和安排，需要有比较前瞻的眼光和比较开放的胸怀。第二点是本编对自然资源法的处理相对来说是有点切割的。第三，刚才说的因地制宜是一个对实践来说很好的方式，但它可能影响法典整体风格的统一。另外，还很重要一点是，国家在不断制定一些新的单行法，像黄河保护法等未来可能都会陆续出台，法典和它们如何衔接也是个问题。最后一个是法典条文之“简”和制度落实所需之“繁”的问题。

如果说有什么障碍的话，现在最大的可能就是理想和现实之间的鸿沟。从理想的角度对制度、体制进行统一协调是比较容易的，但是现实中还有很多部门方面的体制障碍并未完全打通，一些重大的改革举措可能会因涉及重大利益调整而遭遇现实阻力。有些先进的制度设计需要相应的人、财、物、技术、设备等条件支持。很多制度创新可能需要一定的试错空间，但进入法典的制度往往又是被认为比较重要、一旦写入即不应轻易修改的。另外，政策和法制之间的关系如何妥善处理也是有很大挑战的问题。我们的法典化在创新方面的步子到底能够迈多大，也是今天特别想求教我们在座的各位专家学者的。

对于基本制度，我就简单做一个引子吧。这部分总共涉及七章，分别位于本编的头和尾两部。头是一到四章。第一章“一般规定”相当于总则，包括目的、范围、原则、管理体制以及全民所有、共益共享相关规定。第二、三、四章分别指向保护规划、保护区划和调查统计监测信息三类制度。这三章对于自然生态保护的任何具体领域，也不管是要素保护还是区域保护，都是具有共通性的基础性内容。现行相关单行法中往往都有规定，但不够规范、协调、统一。我们分别作专章规定，能够做到更加科学、规范，实现有机统一，真正体现法典的体系化效益。

尾部的最后三章主要是保障性制度，第九章针对生态退化的防治和改善。这一章也非常重要，它有别于传统意义上因单个、重大污染破坏事件所引致的作为法律责任制度的生态修复，是针对大面积的、普遍性原因导致累积性生态退化相关问题的解决，相当于治疗自然生态领域的慢性病。通过对水土保持、防沙治沙相关法的扩展、升级建立一个统一的、常规的、完善的生态退化恢复制度体系。第十章是生态保护的补偿和利益分享，主要是涉及到相关资金和利益的分配和承担。前面所说生态环境作为“自然公产”应实现共建、共享的制度安排主要体现在这里，也是本编的一个重要创新。第十一章是行政责任的一部分，主要是对前面各章所立义务规范所设定的罚则，时间关系，这里就不展开了。

以上就是这一部分的主要内容，请大家多提宝贵意见。

2.研讨专家：孙佑海 ，中国法学会环境资源法学研究会副会长、天津大学法学院院长、教授

孙佑海：在编纂自然生态保护编时，有几个问题值得注意。第一，国土空间规划与资源利用、生态保护相关专项规划之间的关系，特别是在国土空间规划立法在即的背景下，环境法典有没有必要作出规定以及如何作出规定？第二，生态保护红线是属于规划还是区划？环境法典如何对其作出专门规定？如果需要涉及的话，应将其置于哪一部分？

首先，需要明确环境法典的法律性质。从归类上说，我们虽然主张环境法是独立的法律部门，但是全国人大常委会在法律体系的分类中，多年来一直将环境法归在行政法的大类中。这次启动环境法典编纂的研究工作，尤其是全国人大常委会2021年度立法工作计划在立法分类时，依然将环境法典归类为行政立法领域。即“启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂研究工作”。所以我们脑子里要有一根弦，民事法律是私法，其以调整横向关系为特色，而我们环境法在大多情形下调整纵向的公法关系，而环境法典就是要以法典的方式将污染防治、生态保护等法律规范统合起来。

其次，为何要强调国土空间规划的概念？我认为目前法典草稿中对于国土空间规划的表述是不够准确的。国土空间规划的概念是指对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，它兼具空间与时间的双重属性，其中关于时间上的安排是非常重要的。国土空间规划是国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设保护活动的基本依据。所以，我们千万不要认为国土空间规划就是一张静止不同的图。

再次，关于生态保护红线的概念。生态保护红线是属于规划还是区划？我认为它既不是规划也不是区划。生态保护红线是什么？生态保护红线背后所隐含的是最为严格的生态保护空间，它是一定的空间而非规划。生态保护红线本身，并没有时间的安排。在划定生态保护红线后，红线里的那个空间是我们需要保护的区域。另外，当前法典草稿还牵扯到总体规划与专项规划的问题，例如对于生物多样性保护规划，分为生物多样性保护总体规划与生物多样性保护专项规划。我认为对两个概念的认识也是不准确的。在国土空间规划体系内，总体规划是对国土空间作出的全局安排，其下，再分设交通、水利、环境保护等专项规划。不能到处都设立总体规划，否则就乱套了。

第四，在环境法典中是否需要规定国土空间规划，尤其是当前国家已经决定要制定国土空间规划法的情况下，环境法典还是否需要对其进行规定？对于这个问题，我的意见是还是要写的，理由有以下几点：一是，虽然我们要进行国土空间规划立法，但在环境法典中规定国土空间规划其实也不矛盾冲突。因为现在既然要编纂环境法典，就是要尽可能地全面。尤其对于生态环境保护来说，国家制定国土空间规划是非常重要的，只有大的规划科学合理，才能够从根本上避免环境污染和生态破坏；二是，我们国家立法强调法律之间不矛盾不冲突，但没有说不能有交叉。在很多情况下，一个法律规定的事项难以避免与相关法律之间的交叉。所以我们强调法律之间要做好衔接工作。我认为环境法典适当规定国土空间规划的内容就属于法律之间的衔接。三是，环境法典虽然包容量大，但应保持一定的动态性、开放性，其中具体内容是需要跟随实践需要中不断更新发展的；四是，关于编纂环境法典具体内容的讨论，只要在理论上、逻辑上能够自洽即可。学者经过学理探讨所提出的专家建议应尽可能地全面，而具体取舍与否，则交由立法机关进行；五是，目前的法典草稿存在的最大问题还是没有处理好总体规划和专项规划的关系。环境法典草案中，关于环境保护领域相关规划条款的设计，应当置于国土空间规划体系之下。环境保护、水利、交通等领域的规划是相对于总体规划而言的专项规划，特别是自然保护区、生物多样性保护等细分领域的规划。

第五，关于生态保护红线实际上的类型。主要包括三个方面：一是是重要生态功能区的保护红线，重要生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围内的区域安全，以提供生态系统服务为主的国土空间；二是是生态脆弱区、敏感区的保护红线，指生态系统结构稳定较差，容易受到外界的干扰发生退化，而且系统自我修复能力较弱、自然恢复时间比较长的这一块的生态的空间；三是是生物多样性保育的红线，生物多样性的保育区是指对于维护生物多样性、保护生态平衡具有重要作用的生物资源集中的分布区。

第六，关于其他几个重要问题。一是，前面涉及到环境法典与国土空间规划法的衔接问题，但实际上在国土空间规划法之上还有一部更为宏观的国土空间开发保护法，如何处理好几部立法间的关系，仍需要进一步讨论；二是，部分条款专门规定了空间规划的人大监督问题，我认为不够妥当，人大的监督问题应统一规定并置后；三是，法典草稿中涉及到自然生态保护区域与自然保护地，这两个概念还需要进一步明确；四是，环境法典自然生态保护编中自然生态保护规划的内容，不仅仅是将目前的碎片规范进行统合的需要，更要处理好同样处于立法进程中的国土空间规划法、国土空间开发保护法等重要立法的关系，需要统筹协调、整体谋划、合力推进，实现既要推动环境保护事业的发展，还要处理好社会主义法律体系的协调统一。

3.研讨专家：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授

李挚萍：各位老师，各位同学，大家下午好。今天很高兴有机会和大家一起参加法典起草中法律问题的研讨，巩固老师也给我派了一些任务，重点结合本编第九章“自然退化的改善”这部分谈谈看法。他说也可以跳出这个主题谈其他问题，那么我想我自己的研究跟法典也有密切关系，我来谈谈“生态环境修复机制”的问题。

首先我们要确定“生态环境修复”到底是一项什么样的工作？以前我们研究的是污染环境的修复，现在我们更多谈的是生态环境修复。那么，我认为生态环境修复包括了污染的修复和自然生态的修复，是可以统一的一个概念，主要还是对受到损害或自然退化的环境清除致害物质与致害因素，消除和减缓对环境不利影响的持续和扩散，消除或减缓环境的有害变化，实现恢复甚至是提升受损害区域生态系统的功能和价值的目标。所以我认为我们的工作事实上来说非常庞杂，有些是以“修复”的形式出现了，但事实上在我们的很多规定中，或者政府所组织的很多活动当中，它也是以“改善”、“整治”、“治理”等一些形式出现。因此修复是一个非常广泛的概念。

关于生态环境修复在法律当中的性质定位，我认为首先可以作为法律义务来进行界定，它是我们保护和改善生态环境的义务之一。我们环境保护的基本任务是保护和改善环境，那么自然会延伸到生态环境修复，它也是一项法律措施，是我们保护和改善环境的重要措施。它在责任制裁的体系当中，是作为制裁违法行为、救济环境损害的一项重要手段。

对于生态环境修复措施，需要有一些类型化的分析。作为公法义务的生态环境修复，依赖行政机制来启动，包括我们的行政规划、行政组织、行政命令、行政委托、行政命令、行政强制等一些手段来推进。其次是作为私法义务的生态环境修复。一方面来说，我们接触的比较普遍的，就是因为侵权造成的损害，所以我们对于生态环境有修复的义务，这是常见状态。当然我们也应该看到民事活动当中，有一些是主体之间也有规定修复义务，比如一个土地的承包，他们可能会要求完成相应生产经营活动后的修复义务，那么这些是以私法上的义务来启动的生态环境修复。它的实现很大程度是依赖私法启动，就是我们在责任编里规定的行为修复、赔偿性修复等方式。

关于生态环境修复的具体类型，我们现在可以看到的主要是这几大类：第一是小型的污染场地或者自然破坏的地块的修复，包括我们经常提到的土壤修复。土壤修复当中建设用地的修复、污染场地修复等等。第二是特定的生态要素为主的生态系统的修复，比如森林生态系统修复、草原生态系统修复，还有湿地生态系统修复。第三是更大范围的生态环境的综合保护和修复。比如我们各地已经开展的水环境的综合整治、自然保护地的修复，现在国家更为强调综合的治理系统的修复，是它的一些具体类型。

作为生态环境修复制度，它的法律地位应如何？总则我们也规定了生态修复制度，在污染控制编、自然生态保护编也有修复制度，它的法律地位应如何？我个人认为它应该是作为我们生态环境保护的基本制度来进行确定。根据我对国外的一些法律的研究，在很多国家中它甚至不仅仅是一项基本制度，也是一项基本原则，明确规定了造成损害必须进行修复。

在我们国家作为基本制度来进行修复是非常必要的，这和我们目前的环境质量状况有很大的关系。因为我们的历史欠账太多，总书记说“我们的长江病得不轻”，病了以后我们就要治愈、要康复，那么修复也是属于治愈和康复的一个过程。这也是改善环境质量的要求，我们国家的生态文明建设目标当中也提到了生态保护和修复，另外就是保护公民环境权的需要。

只有环境质量改善了，人民群众才能够真真切切从保护环境中获得惠益，所以我认为它应该是基本制度。但同时这个制度与其他制度的关系也是非常密切的，我们应该将生态环境恢复制度放在环境保护的综合治理、系统修复的总体框架下考虑，和其他制度相衔接。同时，我们不能把生态修复当作末端治理，我们应该尽可能减轻环境后果。修复活动应该融入开发建设过程中，形成一个边开发边修复、边建设边修复的模式。所以我们在生产建设、矿山开采等自然开发过程中，也是强调修复义务。修复制度还需要其他的环境保护制度的支持，例如标准制度、目标考核制度、责任调查评估制度等等，它们是需要进行衔接的。

生态环境修复制度在环境法典当中的设计应该是怎么样的？我认为首先在总则当中，我们要确定生态修复所需要遵循的原则、恢复的义务、责任的分配、机构管理、机构责任分配以及业务主体义务的分配，以及程序上的一般性规定。这个在我们总则当中是有考虑的，其中我自己负责了其中几个条文。在污染编也是要明确，特别是土壤污染和水体污染修复的启动条件、目标要求、责任主体和程序。在自然生态保护编要明确对自然保护地、重要的自然保护要素进行生态综合整治启动的条件、目标要求、责任主体和程序等。在责任编，我们还要将民法典的第1234条、第1235条进一步的细化。

关于生态修复的模式选择，我希望在这里重点考虑一个问题，因为国家总体提出的原则就是自然恢复为主，自然恢复与人工恢复相结合。我和我的研究团队对我们党和国家的政策法律文件进行了梳理，我们发现从十八大以来，“自然恢复为主”的方针已经进入党章，我想这在全世界其他地方都是没有的。在党的一系列文件当中，我们都提出了这一方针，我们的长江保护法、湿地保护法、森林法等已经明确提出“自然恢复为主，自然恢复与人工恢复相结合”，把它作为一个最基本的恢复领域的原则来确定。

当然我们也写进了我们的草案当中，巩固老师负责这一编也提到了这样的原则，但最关键是我们要实施这个原则，法律应该是怎么样去支持和配合？所谓“自然恢复为主”，与人工恢复相比，它在主导力量投入、对自然的干扰、技术依赖等方面所依赖的技术都有很大不同，但是纯自然的恢复实际上是有很多缺陷的。过程缓慢，在这个过程当中的风险难以有效的规避，过于脆弱的环境完全依赖自然恢复也很难。所以什么时候我们要进行人工恢复相结合？这个是我们立法的重点。就是说我们需要如何界定人什么时候介入？以什么方式介入？以什么程度介入呢？我们一定要去关注这个重要问题。

另外，关于对第九章的相关建议，我在这里思考了一下。首先我个人认为专门对自然退化规定一章的必要性值得进一步论证。因为事实上，每一种生态要素都会面临人为的损害，另一个就是自然退化的问题。在我们的保护体系当中，我们同时要针对人为损害和自然退化这两种情况。单独把它列出来作为一章，我个人认为这种必要性还是需要进一步论证的。我看了一下第四编的目录，我发现实际上各个章中都有一些修复条款，我们可能也需要整合修复方面的一些基本程序、基本目标、基本条件。刚刚巩固老师说基本制度的分配在前还是在后，我是有些受启发的。我们能不能把最后这一章作为修复专门制度，如果不行的话，那么我想这里头也有一些小的修改建议，就是说第五节的几个条款事实上是适合作为一般条款而存在的。第五节关于生态环境修复的这部分，我们可以有一些细化的规定，例如一些启动的条件、程序性规定，可能和它所处的地位会更为匹配。

这就是我的一些看法，不对之处请大家多多批评指正，谢谢。

4.研讨专家：王清军，华中师范大学法学院教授、应用法学和法治社会研究院负责人

王清军：感谢巩固教授团队奉献了这么一大批量学术上的精品。按照会议要求，我就第三编第十章的内容谈一下自己的看法。

首先，本章第一节结构安排需要斟酌。大家知道，国家的生态保护补偿立法正在进行之中，整体思路与法典编纂的工作是契合的。表现在，第一，针对重要生态要素的一种分类补偿制度建构。第二，针对重要生态区域的综合补偿制度建构。第三，面向流域区域的横向生态补偿制度建构。第四，市场化、社会化生态补偿的制度建构。综合研判之后看出，分类补偿涵盖的是第五章内容，综合补偿涵盖的主要是第六章、第七章的内容，所以说，五、六、七这三章内容与第十章生态保护补偿立法内容之间形成一种逻辑上的对接和结构功能上互补关系。第八章物种和基因多样性保护这一章内容，它没有涉及到生态保护补偿，但是它会涉及到惠益分享，所以说如何安排生态补偿这个内容的结构？能否将它与生态保护惠益分享放在一起整合为一章内容？我觉得这是我们首先要解决的问题。

我对生态保护补偿制度及其定位的理解是，它伸缩性很大、政策话语多，弹性很大。如果按照目前的立法安排，我觉得它可大可小，如果说仅仅强调一种对生态保护行为及结果的补偿，显然可以将其置于第七章之后。如果把它看作一种资金机制或者生态安全保障机制，那么可以把它放在自然保护编第一章的一般规定，做一个一般性介绍一般条款。如果说系统地考虑生态保护补偿的最终目的，我们认为它的最终目的在于促进区域协调发展以及绿色发展转型。所以说如果把它放在总则编予以安排也是可以的。目前来看，我们把它放在第七章之后，这是可以的。

其次，我对第一节“生态保护补偿”总体判断是，整个条款结构基本成型。可以说已经把我们目前生态保护补偿条例立法最新进展基本囊括进去了。但是一个很大问题就是如何协调，比如这一编的第93条天然林和公益林保护制度中，涉及到公益林补偿；第133条也涉及到耕地生态补贴，如何将这些条文与生态补偿这一节内容进行协调衔接，我认为可以做一个整合考虑。

在具体条文方面。因为生态补偿概念争议很大，但是按照目前方法，就是把它放在252条中，并且提出生态补偿标准，包括，生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值等。显然，上述三个标准并不能与公平补偿划等号。结合去年两办文件精神，我认为它实际上采用了两套标准体系。首先，分类补偿采用的是一种生态保护成本；其次，综合补偿采用的是财政能力和基本服务的均等化的判断依据，实际上已经偏离了生态保护补偿的概念界定范畴。所以我理解两办文件，它提出的无论是分类补偿也好，综合补偿也好，实际上贯彻的是一种合理补偿的补偿标准指导原则。所以我理解在生态补偿概念界定中，不一定非要对“补偿标准”作出一个明确规定。此外，就是个别表述的再斟酌，我们下面可以看到第253、254条里面出现了一些个别概念的进一步优化，因为时间有限，我就不再介绍了。

关于第255条横向补偿制度涉及的范围。我们目前来看，更多的是指跨行政区流域区域。除了跨行政区流域之外，跨行政区的单个生态要素，比如森林法、湿地法里面都提出来单个生态要素的生态保护地区与生态保护受益地区，他们之间可能也会涉及到横向生态补偿，是不是在这个制度中进行明确？

关于跨行政区固体废弃物处置，很多地方法规条文中已经出现。生态补偿立法过程中，上海等人口密集地区面临着固体废弃物大量生产但土地面积严重受限问题，尤其是城市化地区和城郊土地相对宽裕地区，它们之间是不是可以探索横向补偿协议签订？恐怕也是需要我们预留一定的制度空间。

关于第256条市场化补偿，是不是要把它写到我们条款中？我理解这次法典编纂简写思路是对的。简写并不一定是要要把不同市场机制搞到一起，我认为它有两个基本工具要分开。第一是关于数量的工具，包括取水权等权利交易，这种市场化的补偿是不是单独设置一个条款？第二是关于减少摩擦的一些制度性工具，绿色产品、绿色金融是不是单独搞一个条款？另外补充一个内容，社会化补偿是不是也在这里面可以写？我认为可以写，但是可以略写为一句话，这样的话，能对整个政府补偿、市场化补偿和社会化补偿进行体系化的安排。

第三部分内容是对生态保护惠益分享的建议。3月份讨论的时候，潘佳老师也专门问过我这个问题，我当时思考也不深入，后来在琢磨过程中，发现这个问题确实是很复杂。因为惠益分享这个概念，它有相当程度的规范化。秦老师、于老师等在研究生物多样性方面或者国际环境法造诣很深的研究者，他们对惠益分享制度的基本范畴，包括主体、对象、原则、内容、形式，形成了一个内涵非常明确、外延也非常清晰的一个法规范畴体系。那么这个时候，有没有必要再另行提出一个带有叠加性或者相邻的概念？

我认为可行性不大。第一就是“惠益”这个概念的目标是什么？我理解是，目前在整个环境法或者生物多样性法律里面，这个惠益建构的是一个具体法律关系，并且是倾向于建立一种具有民事性质的法律关系，这是我的一个基本判断。

第二，我对“分享”这个概念进行分析。我们现在经常谈及的就是经济意义上的分享或者社会意义上的分享，他们更强调一种对私人财务剩余价值的商品化或者社会化。实际上就是原本属于自己的一些东西，然后拿出来与别人分享。自己拿出来这个东西，它具有一定的社会价值或经济价值。分享非常重要，但分享的前提属于自己的财产、自己的东西甚至自己的思想。

第三，我就简单谈一下规范意义的惠益分享。现在很多地方法规（包括国务院行政法规征求意见稿），这些对规范意义上的惠益分享概念有明确解释。生态保护这个概念，它是具有一定泛化的中性概念，它可能会带来多重利益，经济利益、生态利益和文化利益。它与特定化、权属明确的惠益分享结合在一起，有一定的难度，因为这需要重构话语体系，难度很大。对生态保护惠益分享制度，如何理解它的必要性？它的必要性是不是能够作为一个原则？很显然达不到一个原则高度。那么是不是作为一个制度？我们把它放在第十章第二节内容里面，实质上是想把它作为一个制度来进行设计的，那么是不是可以作为制度？我认为，国有生态惠益，优先“共同分享（共享）”，不排斥分享；集体所有的生态惠益，优先社区分享，不排斥共享；私人所有的生态惠益，优先独享，不排斥分享/共享；期间还可能杂糅着有偿/无偿、时间/空间、直接/间接等不确定性因素。总之，仅仅从所有权性质上对生态环境惠益做出分享或者共享判定，法规范上的意义不是很大。因此，我认为，制度意义上的“生态保护惠益分享”存在价值游离、功能不清、内容抽象等诸多不确定性，始终无法建构起一种对称性的法律关系，试图确立制度独特价值功能并进行制度建构的难度很大。建议是不是考虑把这一块在生物多样性条款中进行专门的规定，包括惠益分享协议、惠益分享基金等。巩老师刚才在这里面提到我们这一编内容包括生态保护共建共享，那么是不是也可以把它提高到一般规定中的生态保护共建共享高度上？

我的发言完毕，谢谢大家。

第二单元 生态要素保护的法典化

主持人：李艳芳，中国人民大学法学院教授

今天下午第二个单元的主题是“生态要素保护的法典化”，它是属于自然生态保护编的两个基本点之一。这部分共有四位发言人，分别是西北大学法学院王社坤教授、中国海洋海洋大学法学院的刘卫先教授、中国科学院大学的蒋志刚研究员，还有水利部政策法规司的唐忠辉处长。下面请王社坤老师作《生态要素保护的法典化》专题报告。

一、《生态要素保护的法典化》

发言人：王社坤，西北大学法学院教授

我今天主要汇报三个问题，自然生态保护编第五章生态要素利用管控与保护改善的框架结构、编纂思路和主要内容。

首先，本章的框架结构总共是七节。第一节是一般规定，相当于是第五章的一个小总则。后面六节分别针对水、林草、野生动物、海域海岛、土地、湿地等常见的六类生态要素的利用管控以及保护改善的相关问题进行了规定。

其次，本章的编纂思路。关于自然生态保护编的编纂思路，巩固老师作为本编的负责人已经向各位专家作了汇报。具体到要素利用管控这一章，在遵循本编总体编纂思路的基础上，可以将本章的编纂思路简单概括为两点：

第一，以保护为核心的适度法典化。关于法典化的基本路径，现在的基本共识是要适度。如何去适度，通过什么方法进行适度，各个编的标准存在差异。就生态要素利用这一部分内容来讲，适度的标准就是法律规范本身的目标导向，是以保护为核心还是以经济价值利用为核心。例如，权利的确权登记、交易、产业发展等这类以利用为核心的规范，我们并不把它们纳入到生态环境法典范围里。而涉及到对于利用的管控，比如对量、方式的控制等以生态价值保护为目的的利用管控，就应当将其纳入法典；以及一些不怎么强调经济利用，更多偏向于生态保护类的规范，比如说对于野生动物、植物的保护，这些内容也应当纳入到法典编纂的范围里。因此适度的标准是以保护为核心。

第二，以实践为导向的继承与发展。纳入到法典编纂范围的现行法律规范，主要涉及到一些保护性的规范。于是在法典和现行大量的诸如《水法》《森林法》《草原法》等单行法之间，可能会形成一种一般法和特别法的关系。现行法典的条文主要是对一些涉及自然资源、生态要素的单行法里的保护性规范的一种提取、归纳和总结。而对于一些特定领域，如野生植物保护、森林防火，它们则属于特别法的范畴。受限于篇幅，法典的规定不会太过详细，因此主要是规定制度框架。在法典生效之后，相应的这些行政法规可能会继续实施，法典的规定就构成了上位法依据。这是我们处理现行法律规定和法典规定的一个思路。此外，根据生态文明体制改革的进展，以及在各个要素利用控制领域里的一些实践需求，法典内容也要对改革成果进行确认，对实践需求进行回应。

最后，关于本编的主要内容。我代表共同撰写本编的七位老师，向大家做一个提纲挈领式的介绍。

第一节是一般规定，构成了生态要素利用管控这一章的小总则。主要特色在于将两山理论、生命共同体理论作为生态要素控制的理念加以固化、法定化；同时还勾画了生态要素利用管控的一些基本方法，如分类、分级、分区管控等。

第二节是关于水的利用管控和保护改善。这部分主要基于对现行《水法》《水土保持法》《防洪法》等涉水法律中的保护性规范的提取。与现行法相比，其内容比较突出特点是体现了对改革与实践的确认，将一些改革成果用具体条文的方式予以确认。例如，规定了水功能区划的职权统一；回应了对于最严格水资源管理制度的一些企业需求；以及规定了在生态环境用水的利用过程中，要保障最基本的生态环境用水量等。

第三节关于林草利用管控与保护改善，这部分主要以《森林法》和《草原法》为基础，提取其中的保护性规范。18年机构改革之后，成立了国家林业和草原局，简称林草局。林草局成立之后，实践中出现林草一体化的趋势，不管是从机构、制度，还是生态系统治理的整体性来看，都在强调一种对于森林和草原保护管理的一体化。第三节从第82条到90条，均涉及林草一体化的规定，从政府的职责规划、调查监测、防火、灾害防治、占用管控，生态修复、碳汇等方面对林和草的保护管理做了一些统一性的要求。

对于野生植物保护，现在仅有专门的条例。在法律的层面，也只是在《草原法》和《森林法》里面存在个别条款，且对于野生植物也没有做更细化的规定。追溯更上一级的法律依据是《宪法》第九条第二款的规定。我们在法典里根据《野生植物保护条例》的内容做了一些提炼，构成了野生植物保护的框架，具体的规定仍然适用条例。同时为了回应对极小种群植物保护的实践需求，也提出了一个框架性的、原则性的规定。

在森林保护方面，实践中逐渐强调要把天然林纳入到公益林进行一体化管护，也体现了天然林与公益林的管理并轨。根据此种实践需求，我们在条文里也进行了回应。考虑到实践中一步到位可能不太现实，因此表述为：逐步把天然林纳入到公益林中，实施一体化管护。关于草原这部分，我们把基本农田保护制度扩张适用到草原管理与保护中，对草原的相关规定进行扩充与充实。同时针对目前实践中，承包经营所带来的草原利用碎片化现象，提出通过连户经营来进行整体化利用的方式。

第四节关于野生动物保护的主要特色包括，首先强调对水生、陆生野生动物的统一管理保护；其次强调对于非重点野生动物的保护，以及对野生动物栖息地的保护；此外，还明确规定了对于动物种群调控的规范，并对禁食野生动物等规范做了一些分类、分级的优化调整。

第六节关于土地利用管控的内容主要涉及建设用地、农用地、矿区矿山用地三部分。这些规定回应了国土空间规划改革的一些实践进展，将国土空间规划中涉土的约束性指标，除了常见的建设用地总量指标之外，比如像耕地的保有量、可能占用的总量指标等硬性的约束性指标予以法定化。同时也更强调在国土空间规划之下对空间和用途管制规范的确认。在现行法的基础上，补充明确了对农用地利用中的生态保护要求。并针对矿山地质环境的恢复治理制定规范，而非强调矿产资源的开发利用的管理。

第七节关于湿地保护的内容主要是根据现行立法，将原有的立法里较为分散的保护性规范进行提炼整合，突出湿地严格保护的理念。所谓的严格保护，体现在立法条文里面，如湿地保护的对象和原则，并没有纳入现行法中的合理利用原则，而是强调习近平总书记讲话里提到的对于湿地的严格保护，湿地作为一种生态要素，应该对其利用做谋划处理。

目前呈现给大家的只是我们初步的工作，在整体思路进一步优化确定后，今后还会有一些更细致的工作需要再进一步推进。

二、《陆海统筹与涉海生态要素、区域的法典化》

发言人：刘卫先 中国海洋大学法学院教授

今天我主要将涉海的自然生态要素和自然生态区域法典化的基本思路向各位老师作简单的汇报。主要包括四个方面，一是指导思想，二是整体思路，三是具体落实，四是涉海自然生态要素和生态区域的法典化。

本部分的指导思想主要是陆海统筹。我个人认为陆海统筹不仅是自然生态保护编的指导思想，它还可以上升为整个环境法典的指导思想。陆海统筹不仅涉及到自然生态要素的保护，而且涉及到污染防治，因此我认为法典的污染控制编、绿色发展编也应体现陆海统筹的思想。

首先实施陆海统筹，是贯彻习近平生态文明思想的需要，也是建设海洋强国的需要。十八大以来，习近平总书记在多个场合提到山水林田湖草等生命共同体，人与自然也是生命共同体，治理环境要使用系统论的方法。海洋与陆地的自然生态系统也是一个整体，海洋也是组成整个生命共同体的一部分。过去我们实行的都是陆海分离，尤其是在污染防治等领域，现在我们要把海洋、陆地整体统筹考虑，实施一体化的保护，这也是目前实践发展的主要趋势。

中央关于海洋强国与美丽海洋建设的指示都在强调陆海统筹。建设海洋强国的工作原则之一，就是注重陆海统筹、人海和谐。在提高海洋生态空间的治理水平中也强调：如健全陆、海一体的国土空间用途管制和生态环境分区管控制度；完善海岸带综合保护与利用规划；建设生态海岸带；加强海域海岛的精细化管理；探索海域使用权的立体分层设置；还强调除国家重大项目外，全面禁止围填海；加快处理围填海历史遗留问题等，这些都体现了陆海统筹的整体指导思想。

如何在自然生态保护编贯彻陆海统筹思想，整体思路主要体现为四点：一是自然生态保护编的总则对陆、海自然生态保护共同适用。二是强调对海洋生态的整体性保护，在此基础上重点突出特殊海洋生态要素和生态区域的特殊保护，这一点主要体现在自然生态保护编建议稿第104条，强调了海洋生态要素管护的政府职责。三是对特殊性不明显，且与陆域相同的海洋生态要素和区域，用统一的一套规则加以保护，不再区分陆地和海洋生态要素和生态区域。自然保护地规则同时保护陆地和海洋的自然保护地。生物多样性保护规则，不仅要保护陆地生物多样性，也要保护海洋的生物多样性。湿地保护规则，不仅要保护陆域的湿地，还要保护滨海湿地。四是对于特殊性的海洋生态要素和生态区域，针对它的特殊性规定特殊的保护措施。比如对海域海岛和海岸带实施特殊的保护措施，也强调和体现了陆海统筹思想。

以上是自然生态保护编贯彻陆海统筹的一个整体的思路。整体的思路具体落实到法典起草的条文当中，主要是对特殊的海洋生态要素和海洋生态区域规定特殊的保护措施。

第一个方面是针对海域和海岛两类海洋生态要素的利用管控与保护改善。分别从使用的分级分类管理、分区管控、管控禁限、配套保护、生态功能保障与生态效益发挥、利用与保护的的基础设施建设、生态修复与恢复七个方面做出特殊规定。主要的划分理由是体现对于海域和海岛的利用管控与保护改善的特殊性。具体而言主要是综合现有的法律行政法规、部门规章、地方性的法律、国家政策以及相关规范性文件的规定。在归纳集成现有相关规定的基础之上，对现有规定进行补充，创设新的条文，以实现对海域海岛特殊的利用管控与保护改善进行体系化规制的目的。目前对海域和海岛保护的法律基础并不统一，海域主要适用《海域使用管理法》，强调海域的利用；而海岛主要适用《海岛保护法》，更强调对海岛的保护；同时也涉及到《海洋环境保护法》的一部分内容，整体来看相关规范比较分散。本编内容编纂的目的就是把分散的相关规定体系化。

第二个方面的内容是针对海岸带、区域海这两类特殊的海洋区域，规定特殊保护措施。从海岸带保护对象、海岸带综合管理体制、自然岸线保护目标责任制、禁止围填海制度、海岸带保护监测与信息共享、海岸带综合治理与修复六个方面对海岸带的特殊保护措施做出规定。主要考虑到现有沿海各地区的海岸带保护的地方性法律。目前我国没有统一的海岸带管理法律或者是海岸带保护方面的法律，只有国家的一系列政策。但一些沿海地区，包括省以及地级市已经制定了很多海岸带管理的地方性法律。我们综合这些地方法律规定，并考虑了正在制定的《海岸带管理法》的一些内容，规定了这六个方面特殊性的保护措施。

对区域海实施特殊保护在国际上是一种通行的做法，但我国目前仍处于空白状态，相关的政策与法律都还不成熟。在上一稿中我们大概理出了几个条文，但经过上一次的研讨，我们认为这个制度还不成熟，所以就把它删除了，然后把区域海的保护纳入到其他的特殊生态区域保护中，做了一个较为抽象的规定，为将来的区域海保护的特殊规定，或者是立法留下一个口子。

在编纂涉海的生态要素和生态区域的保护规定的过程中，我们也存在一些不足和困惑。陆、海自然生态保护的“通用条款”是否可以“吸收”目前的海域、海岛、海岸带特殊规定，还有待进一步斟酌。我们面临的主要困惑就是对特殊保护措施的归纳是否合适？如对海域、海岛利用管控与保护改善方面的特殊规定、海岸带保护方面的特殊规定。还有一点是法典和《海岛保护法》的关系如何协调？

研讨专家：蒋志刚 中国科学院动物研究所二级研究员、中国科学院大学岗位教授、中国野生动物保护协会副会长兼科技委主任

蒋志刚：我的第一个问题是，法典拟将“水生、陆生野生动物”一起保护、一并规定，是否必要、可行？如何处理为好？

第一百条【野生动物保护对象】野生动物保护对象是……所有的陆生、水生野生动物，特别是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物及其人工繁育种群。

野生动物这个概念是一个大的集合，还有一个小的概念集合是养殖动物。野生动物指自由生存繁衍的动物，包括生活在原生境的、由人类引入到新栖息地的以及进入人居环境的动物；养殖动物包括人们养殖的传统家畜家禽、伴侣动物、正在驯化的野生动物、被人类捕捉暂养的野生动物，此类动物需要人类提供食物、饮水和栖息场所。野化的家养动物（Feral animals）包括逃逸、被人类遗弃或放归于自然生境的养殖动物。这三个概念实际上是一个镶嵌的概念，而且构成概念的这些元素是可以运动、变化的。

动物的遗传、生理、生化、繁殖、行为等千差万别，还应当注意动物的繁殖、生活史特征的差别，例如中华鲟，一次能产卵17万颗卵，即使千分之一的卵能成功受精、孵化，生存到性成熟，一对亲鱼在一年中也繁殖170条中华鲟。一个种群数量小的中华鲟群体，也可能迅速繁殖，脱离IUCN受威胁物种红色名录定义的濒危状态。

水生野生动物与陆生野生动物存在非常大的差异。水生野生动物指水体中完成生活史的动物，包括水生哺乳动物（水兽）、水生爬行动物、硬骨鱼类、软骨鱼类和水生无脊椎动物。陆生野生动物包括在陆地完成生活史主要部分的动物类群，包括哺乳动物、鸟类（涉禽和水禽）、爬行动物和两栖动物，从进化上看，要比陆生野生动物复杂。因为水生野生动物包含生物演化早期阶段的一些种类，如鲎。

另外很多水生野生动物还有一个特点，特别是鱼类是可以作为食物的。鲟鱼可以杂交，能人工养殖，生产鱼子酱和鲟鱼供应市场。中国人工养殖鱼子酱产量从2006年的0.7吨增加到2018年的135吨,已成为世界上最大的鱼子酱生产国和出口国。鱼子酱是非常珍贵的一种食品，尤其在俄罗斯和北欧。中国已经成为世界上最大的鱼子酱生产国和出口国。对主要作为肉用的水生野生动物是联合国世界粮农组织（FAO）定义的作为食物的生物多样性（Biodiversity as Foods）的一部分，因此对主要作为肉用的水生野生动物的保护应当采取与保护陆生野生动物不同的途径。

水生野生动物的保护应实施生态系统保护，实施流域重点水域禁捕退捕，加强水生生物资源保护，逐步恢复水生野生动物生境，恢复水生野生鱼类种群资源，提高江河湖泊水生生物完整性指数，稳步提升江河湖泊的生态功能。例如长江干流、重要支流和大型通江湖泊最迟自2021年1月1日0时起实行暂定为期10年的常年禁捕。因此，应将“水生、陆生野生动物” 分别定义、分别规定、分别保护而不是将“水生、陆生野生动物”一起保护、一并规定。现在法典编纂中体现的思路是一并保护，但是人们的想法还是把这些野生动物作为一个部门来管理，一个部门管理和一并保护是不是同一回事？

第二个问题是对于家养动物、水产资源等，法典是否需要涉及和规定？有关驯养繁殖等“利用性”内容，法典是否有必要规定？

动物与其他的生态要素不一样，而且动物之间的差异性极大，前面提到像鲟鱼，以及一些哺乳动物。家养动物是人工饲养的，人工驯化的人工照料的动物，家养动物的数量远远比野生动物多。举一个例子，野骆驼是极度濒危的，在中国只有600只左右生活在罗布泊，我们养殖了32万多头双峰驼，双峰驼是我国养殖野生有蹄类动物里面数量最少的一种，但是它比野生原种数量多500倍以上。人工饲养的牛都达到将近5亿头，而野牛现在只有几百头，这种差异就更大了。人与家养动物的关系需要一部涵盖要素更多的法典，比如《动物保护法》或者《动物法》。因为人工饲养的动物处于人类的管理照料之下，其饲养繁殖涉及到动物的福利，即它被人对待的状况，即使在人工养殖条件下，如何保证这些动物能够获得清洁的饮水、充足的食物、免受环境胁迫、没有痛苦、能自由表达天性？

家养动物福利是Roger Brambell教授提出的，动物有渴求“转身、起立、躺下和伸展四肢”的自由，后来“农场动物福利咨询委员会”（农场动物福利委员会）将这一观点发展为“五大自由”。这个原则后来不仅就用于家养动物，还用于人工繁育的野生动物，救护的动物，观赏动物等等。

2018年瑞士成为世界上第一个把火煮龙虾定义为非法的国家，这是基于这位教授的研究，他认为甲壳动物能感觉到疼痛。但也存在不同的观点，汉斯·斯密德（Hans Smid）博士研究寄生蜂的大脑和学习行为，他完全否定昆虫有痛觉，所以我们不应该关注昆虫的问题，但昆虫也是在我们的保护范围里的。

另外关于类人猿的法律地位，更是触动人们神经的一个内容。进入新世纪以来，很多国家的立法禁止用类人猿作为研究对象。但在瑞士关于类人猿的法律地位在宪法修订中出现了反复。1992年，瑞士修改了宪法，承认动物是“being”而不是”thing” 然而，瑞士宪法在1999年又被改写。最近前两个月在瑞士北部巴塞尔斯举行的投票，写明拒绝给非灵长类动物有限的权利，这说明了争议很多，变化很大。

研讨专家：唐忠辉，水利部政策法规司政策处处长

唐忠辉：结合近年来的工作，我向大家汇报关于水资源保护法典化的一些思考，讲的完全属于个人学术观点，不代表任何单位的立场和意见。按照会议安排，主要交流关于三水合一，水资源、水生态、水环境的问题。资源、环境、生态的关系从《环境保护法》产生以来，一直备受关注。

从实践中考虑，我们的法典编纂可能有几个关系要处理，第一个就是外部关系的处理，有两个层面。一是法典与实践的关系问题。在之前中国法学会组织召开《长江保护法》专家研讨会时，我对吕老师的一个观点印象很深，“《长江保护法》水性不足”，这个意见受到法学界，包括立法机关、相关主管部门的重视。《长江保护法》在一审的时候，对水这一块规定并不突出。吕老师提出水性不足这个意见后，二审、三审增加了不少水方面的内容。举这个例子主要想说，法典编纂第一个要处理的关系就是：如何在法典中体现改革实践的成果。从《长江保护法》到最近的黄河保护法，这些涉水方面的法律，在理念思路等方面都有很大的变化，而这些变化在生态环境保护法典如何体现，涉及到如何把党的十八大以来国家关于治水的系列决策部署和政策要求转化为法律语言。

近年来，国家提出了长江经济带发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略，这些重大国家战略都表明，治水是以流域为基本单元，与传统上以单个生态要素作为基本对象来进行管理的做法，有很大的变化。流域性是涉水方面立法最大的一个特点，水的流域性特点非常鲜明。

除了流域立法，关于特殊区域的立法，比如湿地、黑土地、国家公园、自然保护地，还有青藏高原地区，与传统的生态环境的单行法相比，又是一个不同的维度。因此如何把这些实践中的立法的动向及成果，在生态环境的法典化工作中体现出来，还可以进行很多的探讨。

关于法典架构的问题，在生态要素的管控里，这一章分为要素管控和区域管控。我理解要素管控可能更多的是一种传统的单行法，不一定符合当下立法趋势。生态保护需要系统化的思维，像流域、区域、海域这几个概念是比较能够体现系统化思维的。因此在法典的框架设计、结构选择上，还需要更好地贯彻系统化思维，而不是将传统的生态要素立法简单叠加进来放在法典当中。可以考虑在编纂思路上再进一步优化。这是我理解的第一个方面，就是如何更好地将实践成果体现在法典中。

跟实践相对应的，法典要处理好的外部关系第二个层面是与现行法律的关系。实际上现在生态保护的单行法很多，每个生态要素基本上都已经有自己的单独立法。法典涉水这方面的基本制度、具体制度，很多是对现行法律的一个提取。巩固、社坤两位老师都提到，其实是对现行法律进行提取公因式，作为整个涉水法律的通用性规定。这种思路很符合法典化的理论追求。但如何提取出公因式，我认为目前可能还有很多工作要做，比如以水生态保护为目标，在提取公因式时，水资源、水生态、水环境与生态保护里的公因式其实还有一些区别，甚至区别很大。这几年在涉水方面有一些新的制度规定，比如长江保护法中，流域水工程的统一调度问题，这其实是对水资源、水生态保护都非常重要的一个基本制度。虽然是属于工程管理制度，但是它是为整个流域生态保护服务的，我认为是比较重要的综合性的制度。关于生态用水保障，在黄河保护法中，比较充分地体现了综合调度和生态调度相关的各方面内容，比如对泥沙、水资源、水生生物等方面的综合性考虑。虽然从主管部门的角度来看，是以水资源作为依托来进行调度，但是其内容已经体现出多功能、综合性的一种生态调度。我认为这种类型的制度比较符合法典化、体系化的目的。

法典编纂要处理的第二个关系就是内部的关系，也有两个方面。第一个就是内部章节之间的一般性规定与特殊性规定的关系。一般性的规定能够对特殊的领域以及有立法空白的领域起到指导作用。比如民法基本原则的一些规定，即使没有具体的法律规范，也能通过一般规定起到对这一领域的规范作用。

第二个就是具体制度之间的逻辑关系。具体到水这方面，目前这个稿子中关于水资源、水利用、排水、再生水的规定，它们之间的逻辑关系不太清楚，特别容易受到实务的质疑。因为从实务角度来讲，对水的管理基本上是从源头、水的分配、取水、用水，再到排水，这样一种逻辑关系，进行全过程管理。如果我们的制度设计能够与实践管理工作更好的契合，那法典的这些规定的针对性、适用性会更强一些。

第三单元 生态区域保护的法典化

主持人：李挚萍，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中山大学法学院教授

我们这个环节还是4位发言人，由课题组代表吴凯杰老师先做一个有关法典起草的相关章节说明，然后再进行专家研讨。除了我们大家熟悉的秦天宝教授和杜群教授以外，我还想特别的介绍一下，北京师范大学生命科学院研究员、国家公园研究院副院长、中国野生动物保护协会副会长兼国家公园及自然保护地委员会主任委员、中国动物协会监事监事长张希武教授。张教授兼理论研究和实务于一身，我们期待他会给我们带来很多好的信息。

那么现在我们就请吴凯杰教授，就自然生态保护编的区域和多样性保护做个发言，有请吴老师。

《自然生态保护编中的“区域”和“多样性”保护》

发言人：刘卫先 中国海洋大学法学院教授

1.发言人：吴凯杰 北京大学法学院助理教授

谢谢李老师！自然生态保护编中关于区域和生物多样性保护的部分，我将分5点介绍。

首先是区域和多样性保护在自然生态保护编中的体系定位，之前巩老师对我们整个编的体系结构做了介绍，我们编是遵循“一般规定+基本制度+特定领域”的总体结构。在特定领域部分，又是遵循从生态要素保护到生态系统保护以及生物多样性保护，或者说是从个体保护到整体保护的逻辑结构。特定领域里面涉及生态系统保护，或者说整体保护的这一部分，主要就是第六、七、八章，主要囊括了生态区域、自然保护地以及物种与遗传多样性相关的具体保护和管理规定。其他的共通性内容，如管理体制、规划、区划、监测等，则在其他基本制度章节中进行规定。

接下来是内容范围，区域和生物多样性保护首先涉及生态区域保护，包括流域、海域，高原等各类生态区域的保护规定，目前相关的立法基础比较薄弱，但是有很多新兴的实践探索，制定了相关的法律法规和政策文件，如2021年中办国办印发的《黄河流域生态保护和高质量发展的规划纲要》等政策文件，《长江保护法》《太湖流域管理规定》等法律与行政法规，《海岸线保护与利用管理办法》等部门规章。第二个涉及的方面就是自然保护地，包括国家公园、自然保护区和各类自然公园等的保护与管理规定。较为重要的规定有19年的《指导意见》和17年的《总体方案》等政策文件，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规。

此处涉及到生态区域与自然保护地这两个概念的辨析，可以从保护对象、保护强度和保护方式这三个方面进行区分。第一，保护对象上，与生态区域相比，自然保护地的保护对象生态价值更高。比如19年《指导意见》明确说明自然保护地的保护对象是重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观，及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值。17年的《总体方案》更明确地说明国家公园是属于自然生态系统中最重要、自然遗产最精华、自然景观最独特以及生物多样性最富集的部分，所以自然保护地相较于一般的生态区域，它的生态价值更高。第二，保护强度上，与生态区域相比，自然保护地的保护力度是更强的。它强调严格保护，像国家公园则要强调最严格保护。第三，保护方式上，自然保护地相较于一般的流域、海域、高原等生态区域，保护方式的创新更多。一般都有法定的划定程序和标准，比如现行的《自然保护区条例》对划定的主体程序条件都有明确的规定，边界清晰。自然保护区一般还有专门的管理机构，国家公园有专门的管理局。

上述两部分之外，区域和生物多样性保护部分还涉及物种与遗传多样性保护，顾名思义，它针对的对象就是物种与遗传层次上的生物多样性保护，主要包括外来物种入侵、生物技术安全和遗传资源保护这样三个方面，相关的政策文件和法律法规包括：2021年中办国办印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，2010年的《中国生物多样性保护行动计划》，以及《生物安全法》《农业转基因生物安全管理条例》等。相关部门规章，还有地方立法，也都是我们在编纂的过程中需要去全面的搜集整理并且进行参考的重要资料。

在明确内容范围的基础上，这一部分的编纂思路可以归纳为两句话，一是内容现代化或者说内容科学化，二是规范体系化。刚才社坤老师和卫先老师介绍的生态要素保护部分更加强调规范体系化，因为目前自然资源或生态要素法的立法基础相对是比较好的，但我们这一部分可能要更加强调内容科学化或者内容现代化。

那么这个内容现代化的依据是什么？它的依据应当是我们国家目前生态文明体制改革的重大战略。那么从哪里去发现这些重大战略？我们认为主要是三个方面，第一是目前的重大的改革政策文件；第二是新兴的立法草案；第三是地方立法体现的发展趋势。简言之，就是落实改革政策、反映立法动态和参考地方立法。比如生态区域保护，就是要去落实21年的《纲要》，然后要去反映《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》《黑土地保护法》等新的立法草案，对其进行全面的整理与体系化。地方层面上，也有一些重要的流域、海岸带等所在地的地方立法，比如说《洞庭湖管理条例》，虽然它是地方层面上的，但也属于我们的参考范围。而自然保护地方面就是要去落实《指导意见》和《总体方案》，要去反映目前正在制定中的《自然保护地法》《国家公园法》，还有正在征求意见的《国家公园管理办法》等规章，地方立法也需要去进行参考。物种与遗传多样性保护也一样，目前有像21年的《指导意见》等重大的政策文件，三个具体领域也都正好有一部行政法规或者部门规章正在征求意见中，比如《农业农村部关于外来物种入侵的管理办法》《生物遗传资源保护条例》。另外，一些生物多样性比较丰富的地方，如云南、湖南、湘西等，均有一些生物多样性保护的地方立法，也要去进行充分的参考。但是，内容现代化的编纂过程中有一个疑问：怎么样去更好地处理法典与这些新兴的单行法之间的关系？这个要请专家们进行指导。

另外一个方面的编纂思路是规范体系化，就是要去全面地分类、收集、整合现有的法律规定，然后去消除现行立法之间的重复、冲突、不一致，增进环境法体系的内容完备性、逻辑自洽性和价值一致性。虽然说这一部分的立法基础比较薄弱，但还是有一些规定散见在不同的文件之中，比如像生态区域保护有《长江保护法》，《太湖流域管理条例》《海岸线保护与利用管理办法》等，在法律行政法规部门规章各个层次均有相关规定；自然保护地目前没有法律，但是有自然保护区、风景名胜区以及各类自然公园的行政法规部门规章，在法律层面上，像《森林法》《野生动物保护法》都有涉及自然保护地的一些规定；物种与遗传多样性也没有专门立法，分散在各个法律行政法规之中；我们要在这个基础上去进行规范体系化。

基于这样的编纂思路，我们拿出了这样的逻辑结构：第六章、第七章、第八章整体对应生物多样性保护的三个层次。第六章“生态区域保护”和第七章“自然保护地的保护和管理”，主要对应的是生态系统层次上的生物多样性保护，而第八章“物种与遗传多样性保护”则主要是针对后边两个层次。

第六章“生态区域保护”的内部遵循从一般到特别的结构，分为基本规定、流域生态保护、海岸带保护和其他生态区域保护4个部分。第一节基本规定主要是按照生态系统的整体性保护和完整性保护的理念去突破按照不同环境要素分别治理的局限。在基本规定里面重点对生态区域的保护对象、总量控制、生态修复、政府职责等问题做了重点的规定。第二节是流域的保护规定，按照三水统筹的理念，重点对流域保护的保护对象、联合执法、空间管控、分区管控、生物完整性保护等方面做了重点的规定。

第七章自然保护地的保护与管理，也是基本上遵循从一般到特别的一个规定。第一节基本规定，按照自然保护地的严格保护以及合理利用的基本理念。其中的重点是对自然保护地的保护性措施进行了规定，包括勘界立标、权属管理、分区管控、外围管理、应急机制等等。在此基础上，由于自然保护地目前也强调合理利用，要发挥其科研、游憩、文化价值，于是也规定了像自然教育、生态游憩、特许经营这样的内容。在此基础上，第二节国家公园的保护与管理在已提取自然保护地基本规定的前提下，针对国家公园具有特殊性的内容做了规定。如针对国家公园权属管理的特别规定，为了确保全民所有的自然资源资产占主体地位、管理上具有可行性，目前规定国家公园内全民所有的自然资源资产应当达到一定的比例，当然具体的比例由国务院授权规定。为达到这种比例，可以通过征收、赎买、置换等方式。此处并不是说所有的资源都要归国有，对于那些不宜收归国有的，可以采取保护地役权等方式。此规定的政策依据就是《总体方案》，也参考了目前国家层面上的《国家公园设立规范》，以及地方层面上的国家公园立法。

第八章物种与遗传多样性保护，也是按照从一般到特别的规定，进行了编纂。

最后有几个疑难问题，请教各位专家。如第七章中怎么样更好地去实现第一节基本规定和后边的特定生态区域类型的逻辑统一和制度贯通，第八章第二节里面涉及到的外来物种入侵防治如何与野生动物保护方面的内容协调，第八章第三节涉及的生物技术安全在已有《生物安全法》的情况下还有哪方面可以突破，以及生物遗传资源保护方面如何处理与知识产权法的关系等。

谢谢各位老师！

2. 研讨专家：张希武，北京师范大学生命科学学院研究员、国家公园研究院副院长、中国野生动物保护协会副会长兼国家公园及自然保护地委员会主任委员、中国动物学会监事长

谢谢各位老师，在系统看完第六、七、八三章后，我想谈几点具体问题。

第一，编纂生态环境法典，十分必要。我们国家几十年形成的环境保护法、自然资源法、自然保护法，与行政法规、部门规章和地方性的法规，以及一些规范性文件等，已经构筑了一定的法律法规体系。但是由于过去机构设置不合理，法定职责不顺，因部门利益跑马圈地的现象比较严重。

如此形成的一些法律法规，特别是部门规章，相互之间交叉重叠甚至矛盾。所以说通过生态环境法律法典化，有利于解决现存的矛盾和争议，统筹和理顺生态环境法律体系。我想这种体系化，在生态环境保护和治理当中能够发挥很好的作用。

将法律法规和重要的政策进行体系化、规范化的过程中，也要适当考虑经济社会和法律发展变化的需要，要有一定的前瞻性、引领性。虽然在实际编纂过程中会遇到很多困惑，但借助进一步的深化改革，能够将问题逐步解决。另外，编纂生态环境法典要处理好其和单行法的关系，哪些东西纳入到法典当中，哪些不纳入，生态环境法典不可能成为各个单行法的简单汇总。

第二，法典条文中经常出现的名词，应当注意区别和联系。比如，法典当中经常出现生态、环境、自然资源这些词，它们密切相关，但是各自都有不同的内涵，特别是这些词组合起来，如生态资源、环境资源、自然生态、自然环境、自然资源等，也都有特定的所指，需要进行区分。

比如说生态环境这个词，是由生态关系组成的一种环境的简称，它是指人类及和人类密切相关的、影响人类生活和生产活动的各种自然力量或作用的总和；再比如环境资源这个词，它是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总和，它包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人类遗迹、自然保护区、城市和乡村等。另外还有生态资源、自然环境等，这些都涉及到生态问题，环境问题，资源问题，所以要把这些问题理清，不然，很容易在各个章节当中发生交叉和冲突。

第三，应当准确的把握生态区域的概念。目前，生态区域这个词在以前的法律法规和规范性文件当中还没有出现。而生态区域这个词，应不应该做一个专业术语，就有待在编纂中明确。但是我通过看目前的文稿，感觉到文稿中它主要是指区域性的生态保护，重点还是涉及到生态功能区、生态红线、自然保护地和禁止开发区等概念，包括自然保护地、海岸线、水源涵养地、流域等。这样看来，它不像是一个全新的，和其他区域不重叠的概念。

而我的理解，生态区域是指各类区域性的生态保护工作。另外，生态区域这个概念与国土空间规划中的生态空间的概念好像比较接近，因为生态区域不光是平面的，也包括立体的。所以说在具体的保护实践当中，就应该考虑如何来界定生态区域范围，如何来处理其与生态空间的关系，这些问题也涉及到建立相应的管理制度和执法体系。

第四，将生物多样性保护列入要素的保护范围可能更合适。生态系统可以分成多类，森林、草原、湿地、荒漠等，这些都已在前面列入到要素之中了。而物种和遗传资源，则更应该列入到要素的保护范围。所以，可以考虑按照《意见》，以及《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等相关内容，在要素的章节进行系统的归纳。

第五，自然保护地的保护与管理，应当进一步充实内容。首先，应当明确什么是自然保护地，其概念或定义是什么，这在《意见》中有过明确的说明。另外，我们应当明确自然保护地怎么分类，国家公园、自然保护区及自然公园，都是自然保护地总的分类。此外，自然保护地进行分区管理等原则性的管理规定也应当明确。同时，在这个问题上，对风景名胜区是否单列应该明确，因为自然资源部和国家林草局曾发文明确，目前在自然保护地整合优化的过程中，暂不把风景名胜区列入到整合优化中。

第六，关于国家公园分区，要符合新规定。目前谈到的严格保护区、生态保育区，科教游憩区，传统利用区，这还是以前的老的提法。按照国家公园管理办法，按照建立以国家公园为主体的自然保护地体系的意见，应当是分为两个区，核心保护区和一般控制区。

谢谢大家！

3. 研讨专家：秦天宝 中国法学会环境资源法学研究会副会长、秘书长，武汉大学环境法研究所教授、所长

谢谢各位老师，给大家汇报一下我的一些思考，不一定对。

刚才张希武张院长的报告，我听了之后觉得特别的清晰，观点我基本上都完全赞同。现在回到我们这一编，问题是什么？从巩固老师还有凯杰老师他们负责整个这编来讲的话，我觉得难度非常大，他们很不容易。

我个人的粗浅理解，在整个生态环境法典的总则和几个分编里面，污染防治编应该主要是以编为主、以纂为辅，因为它有一些相对比较成熟的规范体系。而绿色发展编，可能正好是反过来的，它是以纂为主，因为现行的以气候变化、低碳发展为内容的的规范性文件不是很多，所以可能需要更多新的条款。

到了自然生态保护编，则正好是夹在这两者之间。它既有很多现行的规范，同时又要考虑到很多政策性文件及未来发展的空间，这点刚才凯杰也讲得很清楚，也正是这一点给这一编的编写带来了很大的困难。全编的定位范围、具体的章节结构和制度设计到底怎么来进行，我觉得难度非常大，但我觉得他们和他们的团队还是做了非常好的前期基础工作。

巩老师给我派的任务，主要是谈物种和遗传基因层面多样性，但是我要是只谈这两个问题，可能不容易谈出来太多有价值东西。

这次会议以及上次在海南的会议，巩固老师一开始都特别讲了，什么叫自然生态。他认为，自然生态编，实际上就是自然资源加生态保护，从而不同于传统的狭义的生态保护编。现在从第一单元和第二单元的内容上来看的话，自然生态编涉及到资源的问题，主要是资源利用的管控问题。也就是说这编至少要涉及到“环境、资源和生态”三位一体里的资源面向和传统的生态面向。这就涉及到一个核心问题，到底如何理解生态保护或自然生态保护；就巩老师分配给我的任务来说，我认为，现在无论是学界还是很多专家领导对生物多样性保护的理解，似乎都不一样。

我个人的理解（完全供大家参考），生物多样性保护，实际上就应该等同于自然生态保护，我们不应该把生物多样性保护作为一个狭义的概念，或一个小的、在自然生态保护下的一个概念来理解。换句话说，生物多样性保护就是自然保护、就是生态保护。其中可能的原因，是生物多样性这个词本身它是一个科学概念，并没 有完全实现规范化。生物多样性到底指什么，它的内涵和外延，大家理解不太一致，但现在可以有一个基本的认知，生物多样性可能更多强调的是一种状态，只有多样化的基因、物种和生态系统，才是一个稳定的、平衡的、安全的状态。

那么借着这样的思路的话，就可以看到，其实当我们讲生物多样性的时候，它可能就跟另外一个概念很接近——生态安全，生物多样性其实讲的是一种状态或者是一种结果，它对应的就是，要采取一些措施来防止危险或者是风险的发生，达到基因、物种和生态系统的稳定的、平衡的、安全的状态。

所以在这个意义上，我的理解是生物多样性保护等同于自然生态保护，就是对基因、物种和生态系统的保护。如果一定要把生物多样性保护限缩，把它局限在生态保护中的要素的一个组成部分的话，就会带来逻辑上的困扰和障碍。

沿着这样一个思路，我们可以将生物多样性分为基因、物种和生态系统的多样性。其中物种多样性承上启下，物种多样性包含了基因多样性，物种又构成生态系 统多样性的基础。

具体而言，物种这个层面涉及到两个问题，一是现有物种的保护问题，另一个是外来物种入侵的问题。

而生态系统方面，假定湿地等属于传统的生态系统，就有第二个问题，叫区域生态还是生态区域。张院长刚才介绍的很清楚，应该将其定为关于区域性的生态保护，像长江、黄河、青藏高原、国家公园，甚至未来可能还有黑土地等都包含在内。实际上它跨越了多个生态系统，大江大河、大空间、大区域的生态保护问题，也都应该在生态系统这个层面去考量。如果这两个逻辑理清楚了，就会发现其实很多问题，包括水的问题、森林的问题、草原的问题等，都可以将它做成一个生态系统来对待。

再回头看基因这个层面，物种之下的基因其实就涉及到两个问题：一是遗传资源的获取和利益分享的问题，由于我们只谈资源保护和开发利用过程中的问题，因此利益分享这一部分，其实在生态保护编里面是可谈可不谈的。另一个是转基因生物安全问题。而生物技术的研发，要不要放在生态安全编里面，我个人觉得可以再斟酌，因为《生物安全法》涉及的面非常广泛，远远超出了环境资源或者自然生态的范畴。如果说仅仅是从生态安全或者生态资源这个角度去考量，只要把其中与资源利用管制和生态保护或者系统保护相关的内容抽离出来即可，不需要把方方面面的内容都涵盖进去。例如，我们的《生物安全法》它是跨领域的，对转基因生物安全、外来物种入侵等都加以规定。从本篇的内容而言，就转基因生物安全部分，只需要规定转基因生物及其技术研发对生态环境造成的一种损害，其他内容不宜放入本篇。而外来物种入侵这个问题我们已经放在物种这个层面进行规定了，不需要在基因多样性这个层面上来规定。

按照这样的逻辑，如图所示，整个篇章的结构，可以从基因这一部分做两章（遗传资源+转基因），物种这个层面做两章（物种保护+外来物种），生态系统层面做两章（个别生态系统+大区域生态系统），这样相对比较清晰，比较完整。

而现在回头来看我们的建议稿，这部分的内容有一些交叉重叠，既有逻辑和制度的重叠冲突、也包括具体的文字和表述问题。

最简单来说，本篇最核心的问题还是要回到原点，“自然生态保护”到底在内涵外延上如何界定。我建议，自然生态保护等同于生物多样性保护。

谢谢大家！

4. 研讨专家：杜群 中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京航空航天大学法学院教授

谢谢各位老师！

在参加这个会之前，巩固老师特别精心地提出几个问题来供我思考，我想这几个问题也是比较棘手的问题，可能是大家比较有困惑的，因为时间关系，我就直接来试着回答这些问题，回答的不对，或者是对草案的编纂策略方法把握不对的话，大家都可以继续讨论与批评。

第一个问题是在自然保护地进行立法的背景之下，法典该怎么做？如果法典出台，是不是应该单独制定国家公园法，还有保护地相关法？

我认为这个问题跟法典体例的选择是直接相关的，目前有两种模式可采，一是采取民法典的模式，也就是全面法典化，如果选择这个模式，自然生态保护专项法应当纳入其中，且因为它们都正在立法的过程中，所以现在应该是非常好的一个机会将它们纳入法典；二是有限的法典化或适度法典化，采取法典加单行法的模式，而这种模式的初衷就考虑到了法典不能...