傅志华：清晰界定省以下财政事权和支出责任

傅志华 中国财政科学研究院研究员

清晰界定省以下财政事权和支出责任是深化改革、提升地方治理能力的重要举措

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并对深化财税体制改革作出了全面部署，提出建立事权和支出责任相适应的制度。根据这一部署，我国先后推出中央与地方事权和支出责任划分指导意见，制定了基本公共服务、医疗、教育、科技、文化、交通等领域的具体改革方案，促进权力和责任、办事和花钱相统一，提升了治理能力。

在中央与省级层面改革基本完成之后，加快界定省以下财政事权和支出责任，便成为继续深化改革的题中之义。地方治理体系，是国家治理体系中的重要一环。地方治理的现代化，则是国家治理现代化的重要组成部分。通俗地讲，事权通常是指政府“应该做什么事”，财政事权是“财政该干什么事”。而支出责任则是基于事权划分，各级政府履职时需要支出的义务，即 “谁来掏钱办事”。只有财政事权和支出责任界定清晰了，才能做到权责匹配，形成有力的激励与约束机制，使各级政府在财力许可的范围内，做好自己的事情，进而提升治理能力。

清晰界定省以下财政事权和支出责任，也是发挥地方各级政府的积极性和加快建设全国统一大市场的迫切需要。新中国成立以来，我国建设和改革取得了巨大成就，得益于发挥“两个积极性”和调动一切可以调动的积极因素。当前，地方经济社会发展中面临一些新的矛盾和挑战。应对这些矛盾和挑战，需要进一步激发地方的积极性，而清晰界定省以下财政事权和支出责任，可以使其更加明确各自职责，推动治理体系更加有效地运转，从而形成应对挑战、解决问题的合力。从建设全国统一大市场来看，地方政府是建设统一大市场的主要执行主体和责任主体，清晰界定省以下财政事权和支出责任，可以使地方政府进一步明确该干什么、不该干什么，为建立统一大市场扫除体制机制障碍。

省以下财政事权和支出责任界定中存在的突出问题

近些年来，各地立足实际，积极推进财政管理体制改革，在事权和支出责任界定方面进行了一些探索，取得了一些成绩，但也面临着一些突出问题。

省以下各级政府的财政事权界定不清晰。由于我国没有明确的政府间财政关系和事权划分的法律法规，因而财政事权划分缺少法律依据，责权关系并不明确，上级政府有决定下级政府事权的权力。虽然这有利于保持财政事权界定上的灵活性，使地方根据各自的实际状况做出合理的安排，但也容易导致财政事权界定上的随意性。一项政策或措施的出台，往往采取“上级发文、下级执行”的模式，下级常常是被动接受上级安排的事权，被动事权又直接转化为支出需求，给财政运行带来较大压力。

事权与支出责任界定不合理。由于省以下各级政府的财政事权界定不清晰、随意性较大，导致支出责任划定不够规范统一，存在“一事一议”“讨价还价”等现象，尤其是存在共同事权较多、支出责任交叉重叠等问题。如城市建设、环境治理等领域，上级政府采取按照比例或给予适当补助等方式承担支出责任，支出责任与事权不完全匹配，难免会出现责任落实不力、互相推诿的问题，并且会导致公共服务“断头路”“最后一公里”等盲区，降低了治理效率。上级政府对下级政府的专项支出有时采取零星专款拨付方式，局限于局部的一些项目和工程，并要求下级政府给予配套。为争取项目资金，下级政府有时采取虚假配套，影响了项目质量和财政资金使用效率。

事权和支出责任与治理能力不匹配。省以下各级政府统筹资源和发展能力、信息获取和处理能力等并不相同，因而，事权和支出责任的界定，必须与各级政府的能力相匹配。尽管基层政府在了解群众基本诉求、社区建设以及处理具体公共事务方面具有优势，但在处理跨区域事权、促进城乡发展一体化、推进基本公共服务均等化、统筹各种资源等能力上，与省级政府仍存在较大差距。当前，存在事权和支出责任过度下放的问题，造成事权和支出责任与治理能力不匹配，影响了地方治理效率。

事权和支出责任的调整机制不健全。有些事权和支出责任的划定，有其特殊的历史背景或原因，但随着经济社会的发展变化，已经不符合实际情况，需要根据实际情况的变化进行动态调整。由于事权和支出责任的调整机制不健全，导致事权和支出责任与治理规律、现实情况不相符合的状况，影响了地方治理水平。

界定省以下财政事权和支出责任的基本思路和建议

根据中央精神，针对存在的突出问题，界定省以下财政事权和支出责任需要坚持激励相容、符合治理特点、与地方实际和治理能力相匹配等原则，体现基本公共服务受益范围，兼顾政府职能和行政效率，以激发地方政府的积极性、提升地方治理能力。

一是灵活选择界定模式，使事权与支出责任相匹配。既要坚持分级管理原则，即属于省级的，由省负责，属于市县的，由市县各自负责，又要坚持属地管理，以发挥该地的信息优势和主观能动性，从而提高公共服务的供给效率。根据辖区内各市县发展状况，综合考虑各项事权的内在属性和外部性、受益范围、服务效率和管理信息复杂程度等因素，更加注重治理的“短板”问题，打通公共事务“断头路”，建立权责明确、激励相容、运转高效的事权和支出责任界定模式。将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

二是适当增加省级政府的部分财政事权，发挥好省级统筹和协调能力。将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责，适当上收部分关于人的发展的公共服务供给事权。例如，为了增强防范风险的能力，需要赋予省级政府较大的责任和权力，并适当提升其财力和支出责任，增强其全局统筹、协调和处理能力。

三是规范共同事权，合理确定支出责任主体和共担模式。一般而言，共担模式分为三种：省级为主，市县配合；市县为主，省级补助；省市县各自承担职责。综合考虑公共服务受益范围，区分共同事权的不同性质，进一步细分共同事权，明确共同事权的承担主体的主次关系，即明确以哪一级为主来履行事权责任，合理确定支出责任主体和共担模式。同时，需要加强辖区内的治理和公共服务供给的协调，提升事权与支出责任界定的统一性和协同性。

四是健全省以下财政事权和支出责任的调整和争议处理机制。财政事权与支出责任界定需要具备可操作性，既要保持适当的稳定性，又要因时因势，把握动态调整的时机与节奏。随着发展水平和空间结构的改变，辖区内对公共服务的需求在数量和质量上都会发生变化，应健全省以下财政事权和支出责任的调整机制，呼应这种发展水平和需求的变化。同时，建立健全事权和支出责任划分争议处理机制，加强沟通协调，明确权责，防止公共服务供给中的推诿扯皮现象。

需要强调的是，界定事权和支出责任属于全面深化改革的重要一环，涉及整个政府职责的优化和调整，单靠财政部门难以完成，需要地方统一领导，统筹协调安排。

文章来源：中国财政科学研究院