美国防部成本评估管理现行组织体系和法规制度综述

作者：刘邓欢、张海涛，中国航空工业发展研究中心

空天防务观察授权转载

2022年4月，美国防部发布《2021财年成本评估工作年报》，阐述了国防部长办公厅、各军种部、各业务局、作战司令部与产品中心等成本评估管理现行组织体系，总结了成本评估管理现行适用的法律条款、国防部指令、指示、手册、指南等法规制度，值得我关注研究。

美国防部发布《2021财年成本评估工作年报》封面（美国防部图片）

一、美国防部成本评估管理组织体系

成本评估组织遍布国防部长办公厅、各军种部、各业务局、作战司令部与产品中心等各层级。这些组织开展广泛的成本估算和分析活动，发挥着独特的作用，构成国防部成本评估管理组织体系，如图1所示。

图1 美国防部成本评估管理组织体系（作者制图）

（一）国防部长办公厅

在国防部长办公厅层面，成本评估与计划鉴定局（CAPE）是成本评估管理专职机构，属国防部副部长级别，负责制定全寿命周期成本评估政策、程序与指南，对重大国防采办项目开展独立成本估算，接收并审查各军种的成本估算报告，为各军种的成本评估工作提供指导并实施监督，领导国防部成本评估团队的发展。

（二）军种部

在各军种部层面，各军种成本评估业务专职机构，如海军成本部门（NCD）/FMB-6、陆军负责成本和经济的助理部长办公室（DASA-CE）、空军负责成本和经济的助理部长办公室（SAF/FMC），主要负责制定军种层面成本评估政策、程序与指南；对国防部授权的重大国防采办项目进行独立成本估算；指导、监督项目管理办公室成本评估工作。

1. 海军部

海军成本部门隶属海军负责财务管理与审计的助理部长，由原“海军成本分析分析中心”（NCCA）更名而来，负责就成本和经济问题向海军部长、海军作战部长和海军陆战队司令提供建议。2020年，海军部重组海军成本分析中心，将许多职责和资源从海军成本分析中心转移到海军主要系统司令部的成本组织。特别是，海军取消了海军成本分析中心对重大国防采办项目成本估算的责任，并将其更名为海军成本部门。

海军航空系统司令部成本和进度分析部门提供各类成本分析产品和服务，其重点是提供对全寿命周期成本估算和敏感性分析，支撑海军航空系统全寿命周期项目管理。除了进行全寿命周期成本估算外，该部门还支持竞争性采购成本估算、挣值管理分析、成本研究和数据库建设，以及各种成本/效益研究。

海军海上系统司令部（NAVSEA）成本工程和工业分析部门为船舶以及与船舶相关的作战系统和武器提供成本工程和工业基础分析。该部门还提供成本估算，支撑采办过程审查，包括备选方案分析等。此外，该部门还参与合同建议书评估以及船舶和武器系统制造商和供应商的竞争性采购。该部门还对影响船舶、作战系统、武器和其他设备的总体采购的劳动力、工业和技术趋势进行分析和预测。

海军信息战系统司令部（NAVWAR）成本评估和分析部门协助I类采办项目办公室，在里程碑B或C审查之前为II类采办项目开展独立成本估算，或应C4I系统或空间系统计划执行官的要求，审查项目管理办公室成本估算。该部门还根据需要向计划执行官提供更全面的成本分析支持。

海军陆战队系统司令部（MCSC）成本评估与分析（CE&A）部门是海军陆战队系统司令部在成本分析领域的权威机构，负责开展并监督海军陆战队系统司令部相关武器、信息技术和非标准培训系统项目的成本估算和分析，并就成本估算和分析的历史、当前和新兴趋势提供建议。同时，该部门还为海军陆战队系统司令部投资组合管理办公室提供独立的成本分析产品。

2. 陆军部

陆军负责成本和经济的助理部长办公室隶属陆军负责财务管理与审计的助理部长，负责以专业知识、模型、数据、估算和各级分析的形式向陆军决策者提供成本、绩效和经济分析，包括独立成本估算和成本分析，支撑采办决策和持续保障审查；主持并监督陆军成本审查委员会，制定并批准主要采办项目的陆军成本状况，以及中间层采办和软件采办项目的陆军成本估算；审查和验证主要武器系统、部队结构和使用与保障成本的业务案例分析、经济分析和特殊成本研究，支撑规划和预算编制。

从2021年开始，陆军部开始将成本分析人员从坦克自动化与武器司令部（TACOM）和航空与导弹司令部（AMCOM）成本分析组织调至计划执行办公室（PEO）和项目管理办公室。

通信电子司令部（CECOM）成本和系统分析部门为计划执行办公室及其项目/计划办公室提供成本估算和分析支持。该部门提供多种成本分析服务，包括全寿命周期成本估算、挣指管理分析、经济性分析、建模与仿真、计算机软件和数据库支持，以及业务案例分析和其他成本分析的审查和验证。

3. 空军部

空军负责成本和经济的助理部长办公室隶属空军负责财务管理与审计的助理部长，由总部工作人员和空军成本分析局（AFCAA）组成，负责批准空军部所有重大采办项目的空军成本状况，支撑采办、规划和预算决策；对飞机每飞行小时成本进行年度估算，支撑规划和预算决策；负责方法研究，开发相关工具；负责收集、处理和发布空军总拥有成本（AFTOC）数据库；进行业务案例分析、经济分析、财务分析和特殊成本研究，支撑规划和预算；监控重大项目的预算风险；管理空军和航天部队的成本分析人员。

空军全寿命管理中心（AFLCM）负责项目里程碑决策的成本估算，管理年度成本估算，支持合同前的和竞争性采办的成本评估，并参与政策讨论。

太空军太空系统中心成本评估部门支持美国太空军和太空系统中心管理的卫星采办、发射和控制任务相关的成本估算和成本分析。

空军维持中心（AFSC）成本评估部门支持与空军武器系统提供基地级维修、供应链管理和安装保障任务相关的成本估算和成本分析。

空军核武器中心（AFNWC）成本评估部门支持国防部和能源部管理的核武器系统采办、升级和维持相关任务的成本估算和成本分析。

（三）其他机构

1. 国家侦察局

国家侦察局（NRO）成本分析改进小组为国家侦察局提供独立成本估算支持，包括里程碑决策、预算提交、挣值管理、数据收集、方法研究和模型/工具开发。

2. 国防信息系统局

国防信息系统局（DISA）成本分析部门为自动化信息系统和信息技术能力的研发、采购和维持编制成本估算，并提供业务案例分析。

3. 导弹防御局

导弹防御局成本评估和分析主任（DOC）负责确保成本估算的质量；为成本估算过程提供指导；并与军种成本机构、成本评估与计划鉴定局和政府问责署就所有成本相关事宜进行合作。近年来，导弹防御局成本评估和分析主任与成本评估与计划鉴定局密切合作，为导弹防御局项目编制成本估算。此外，该机构还制定了一项政策，为其高成本项目收集成本与软件数据。

二、美国防部成本评估管理法规制度

美国已建立起由国会法律层面和国防部法规层面组成的采办项目成本评估管理法规制度体系，如图2所示。

图2 美国防部成本评估管理法规制度（作者制图）

（一） 国会法律

美国国会是美国最高立法机构，制定国防项目成本评估相关的法律，并纳入《美国法典》第10篇“武装力量”和第31篇“货币与财政”中。这些法律条款是国防部开展成本评估工作的基本依据，主要包括：

• 《美国法典》第10篇第114条“年度拨款授权。规定每年的军费拨款，要求根据预算类别开展对应的成本评估工作。

• 超支控制法。包括《美国法典》第31篇第1341(a)(1)(A)条“禁止批准超出拨款金额的支出”、第1341(a)(1)(B)条“禁止在拨款钱支出资金”、第1342条“禁止向政府提供志愿服务”和第1571(a)条“禁止超过分摊金额的支出”。

• 《美国法典》第31篇第1301条“申请”。也被称为“反挪用法”，要求将拨款资金仅用于拨款对象。

• 《美国法典》第31篇第1502条“可用余额”。规定政府资金仅可用于所划定的物资供应或劳务需求范围内。

• 《美国法典》第10篇第139(a)条“成本评估与计划鉴定局局长”。规定了成本评估与计划鉴定局局长以及成本评估副局长的职责。

• 《美国法典》第10篇第3221-3226条“独立成本估算和成本分析”。授权成本评估与计划鉴定局局长进行独立成本估算和成本分析，以及发布成本评估相关政策、程序和指南。

• 《美国法典》第10篇第3227条“获取成本数据的指南和收集方法”。规定超过1亿美元的采办项目成本数据的获取政策、程序、指南和采集方法。

• 《美国法典》第10篇第3507条“国防部合同：法律明确授权的国防采购”。规定了多年期采购合同的签订标准，国防部需要在合同签订前30天将成本评估与计划鉴定局对多年期采购合同成本节约估算结果提交国会。

• 《美国法典》第10篇第4201条“重大国防采办项目：定价、例外”。规定了重大国防采办项目的标准。除非国防部长另有指定，里程碑决策当局为重大国防采办项目的军种采办执行官。

• 《美国法典》第10篇第4251条“重大国防采办项目：里程碑A批准前需要确定”。规定了重大国防采办项目在里程碑A批准前需要确定的审查内容和交付物。在批准里程碑A之前，成本评估与计划鉴定局局长需要根据成本估算结果，确认现有资源能够满足项目的研制、采购和保障需求。

• 《美国法典》第10篇第4252条“重大国防采办项目：里程碑B批准前需要认证”。规定了重大国防采办项目在里程碑B批准前需要的审查内容、交付物和豁免情况。在批准里程碑B之前，成本评估与计划鉴定局局长需要审查项目已经制定了合理的成本评估和进度安排。

• 《美国法典》第10篇第4253条“重大国防采办项目：向国会提交里程碑C”。规定了重大国防采办项目在里程碑C批准后需要向国会提交的材料。获批后15天内，里程碑决策当局需要向国防委员会提交一份简报，概述项目采办单位成本、平均采购单位成本、全寿命周期成本、初始作战试验鉴定和初始作战能力的计划日期以及独立成本估算。

• 《美国法典》第10篇第4325条“重大武器系统：使用与保障成本的评估、管理和控制”。授权成本评估与计划鉴定局局长获取使用与保障成本数据并建立数据库。

• 《美国法典》第10篇第4323条“持续保障审查”。规定了重大武器系统的持续保障审查要求，包括独立成本估算和其他相关的成本分析。

• 《美国法典》第10篇第4371-4375条“单位成本报告”。规定了重大国防采办项目的项目采办单位成本和平均采购单位成本的成本增长阈值。

（二） 国防部法规

美国防部在国会法律授权下，制定具有强制性要求的采办项目成本评估相关法规，包括国防部指令、指示、手册和指南等。

1. 国防部指令

国防部指令是美国防部最基本的政策文件，内容包括订立政策、委派权力、定义任务、分配职责等。与成本评估直接相关的国防部指令有：

• 国防部5000.01指令《国防采办系统》。规定了国防采办项目管理方针与责任，明确成本评估和分析在采办过程中的重要地位。

• 国防部5105.84指令《成本评估与计划鉴定局局长》。规定了成本评估与计划鉴定局局长的职责职能主要有采办保障、资源规划、向国会提交年报、完成国防部长分配的其他职责等。

2. 国防部指示

国防部指示是执行国防部指令的具体办法和补充细化，内容包括执行方针、项目程序以及职责分配等。与成本评估直接相关的国防部指示有：

• 国防部5000.02指示《适应性采办框架的运行》。该指示是国防部5000.01指令的执行文件。2020年1月最新版国防部5000.02指示中明确了六种采办程序以及相应的成本评估要求。

• 国防部5000.73指示《成本分析指南与程序》。该指示是国防部5105.84指令的执行文件，是国防部和各军种部进行成本评估和分析的主要依据。

• 国防部5000.74指示《服务采办》。规定了服务采办项目成本评估和分析工作相关的方针和程序。

• 国防部5000.75指示《国防业务系统》。规定了国防业务系统采办项目成本评估和分析工作相关的方针和程序，适用于所有非重大国防采办项目的国防业务系统采办项目。

• 国防部5000.80指示《中间层采办》。规定了快速原型样机项目和快速部署项目成本评估和分析工作相关的方针和程序。

• 国防部5000.81指示《应急能力采办》。规定了应急作战和快速响应采办项目成本评估和分析工作相关的方针和程序。成本评估与计划鉴定局局长在此类采办程序中不承担具体职责。

• 国防部5000.85指示《重大能力采办》。规定了重大国防采办项目中成本评估和分析工作相关的方针和程序。

• 国防部5000.87指示《软件采办》。规定了软件采办项目成本评估和分析工作相关的方针和程序。

• 国防部5000.91指示《产品保障管理》。规定了项目在使用与保障期间的成本评估和分析工作相关的方针和程序。

3. 指南和手册

指南和手册是针对国防部指令/指示中的政策提供更具体详细的工作程序，包括成本评估管理的具体工作细则以及相关实施案例，主要有：

• 《国防部成本估算指南》。详细说明成本估算流程中的各个关键步骤，包括成本估算规划、数据的采集、识别和验证、估算方法和模型的选择、以及结果文件和展示等。指南还通过具体案例，演示国防部成本估算流程。

• 《使用与保障成本估算指南》。总结了可供国防部成本分析团队使用的相关成本数据及系统，并提供了使用与保障成本评估工作的规划、实施、展示和记录的相关教程。

• 《成本分析手册：通货膨胀与价格调整最佳实践》。定义了相关术语，并说明了在成本评估工作中计算通货膨胀和价格调整的具体流程、算法和数据源。

• 《备选方案分析成本估算指南》。阐述了备选方案分析全寿命周期成本估算方法、成本估算最佳实践、数据收集途径以及经济可承受性分析方法等

• 国防部5000.04手册《成本与软件数据报告》。成本与软件数据报告系统是美国防部超过1亿美元的采办项目成本数据的主要来源，该手册从工作分解结构、程序资源分配表、承包商成本数据报告、软件资源数据报告、承包商业务数据报告、维修零件数据报告、技术数据报告等几个方面对数据上报机制进行了规范。

三、几点认识

美军国防采办法规体系是规范美军采办工作行为、确保装备采办决策科学高效、提高装备建设质量水平与经费使用效益的重要保障。目前，美军已建立起覆盖面广、层次分明的采办成本评估法规体系，规范了采办成本评估业务的管理原则、运行程序和基本依据，并对相关法规、政策进行及时修订与完善。同时，为了提高采办项目决策和监督的有效性，并有效支持规划、计划、预算与执行的资源分配决策，美军将成本评估业务融入到采办项目管理全流程中，在里程碑节点审查、研制建议征求书发布、大批量生产决策、多年期采购合同签订前、“纳恩-迈克柯迪法案”严重超支审查前等重大节点和事件中设置成本评估要求，明确成本评估职责分工、内容、流程等，通过项目管理办公室将成本评估具体工作和相关要求落实到项目管理过程中，实现与采办项目全过程管理的有机融合，有效监控采办项目全寿命周期成本。