王文娟 | 超越与规范：我国问责制度的底层逻辑

近日，教育部成立调查组全面彻查人教版小学数学教材插图问题，对存在违纪违规问题的责任人将追责问责、严肃处理、绝不姑息。此前，北京市疫情防控中针对聚集性疫情和核酸检测问题都进行了严肃问责。

作为国家治理的利器，问责在国家治理各领域中都发挥出关键作用。中央财经大学政府管理学院王文娟教授在《国家治理》周刊撰文分析了我国问责制度的底层逻辑：以“有为政府”为参照，与干部管理相衔接、与专业建设相融合，顺应了国家治理由以物为本向以人为本转变、应对复杂性和不确定性由消除向适应转变的趋势，在处理“问责”与“避责”的复杂关系、界定“作为”与“乱作为”等方面取得了突破性创新，有效推动了问责目的的实现。文章将于近期《国家治理》周刊刊发。

问责是国家治理的利器。我国问责制度总体上与社会主义初级阶段的基本国情是相适应的，与国家治理体系和治理能力现代化的进程是相协调的，在很多领域还取得了突破性创新。与西方问责制度相比，中国特色问责制度总体上具有显著的优越性，在推进党和国家各项事业中发挥了重要的保障和促进作用。

在自我革命中实现超越，打造叩问初心使命的问责

责任，简单说就是分内之事。问责的基本问题就是要搞清楚“分内之事”的内涵和外延。我国的问责制度，首先是中国共产党领导下的问责制度，内嵌着“人民监督”和“自我革命”两大特色，这也是“跳出历史周期率”历史之问的两个答案。其中，勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志，是中国共产党最鲜明的品格和最大优势，也是中华民族慎独精神和忧患意识的最高体现，赋予了“分内之事”以“无私”“能力”“使命”等基点，从而使得我国的问责制度从本质上超越了西方。

更进一步说，也只有从自我革命的高度来认识我国的问责制度，才能准确把握我国问责制度的主流和本质，看清中国特色问责制度的优越性，从而更加坚定地发展和完善问责制度。因此，准确把握我国问责制度，要把党内问责与行政问责统一起来看，既要立足为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，又要坚持“知信行统一”“权责统一”等基本原则。

基于无私的责任决定了问责的根本目的是保障人民权利、维护人民利益

“无私”源自党的纯洁性。中国共产党没有任何自己特殊的利益，始终代表最广大人民的根本利益。这规定了问责的最终主体、根本立场和衡量标准——主体是人民、立场是人民立场、标准是人民满意。也赋予了我国问责制度以“彻底性”和“坚定性”，主要表现在两个方面：一是问责制度充分体现了人民主体地位，其所保障的权益更为彻底，维护的是“全面发展和全面共享的人权”，推动形成以实现人的自由全面发展为最高价值追求、以生存权和发展权为首要基本人权、个人人权与集体人权有机统一的基本权利结构，不为特殊利益集团所左右；二是追责的强制性更为坚决，只要侵犯了人民群众的权利、损害了人民群众的利益，“不论涉及到谁都要一查到底”，“不论谁在党纪国法上出问题，党纪国法决不饶恕”，“不存在特殊公民”。随着中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的向往更加强烈、更加多元，问责所要保障的权益进一步呈现出“历史的、具体的、现实的”特征，“人民幸福生活是最大的人权”，问责制度也要与时俱进。

基于能力的责任决定了问责的基本要求是永葆党的先进性、打造有为的政府

“能力”源自党的先进性。中国共产党是以马克思主义为指导的无产阶级政党，始终代表中国先进生产力的发展要求、始终代表中国先进文化的前进方向。这就要求问责需把握好政府与市场、政府与社会的关系，把准问责对象的角色定位，体现党和政府的“远见”。更进一步说，问责对象的基本参照系是“有为的政府”，而不止于“有限的政府”；问责的范围是更广阔的，随需求与形势的变化而变化；问责的目的不是止步于“不犯错”，更追求“进步”。主要体现在两个方面：一是把握主要矛盾开展问责，正确看待问题。发展总会存在问题。正如邓小平同志所说，发展起来以后的问题不比不发展时少。如果不能正确看待问题，问责就容易引发“避责”行为，甚至“不作为”。一般来说，问题是事物矛盾的表现形式，只有从一系列问题及其背后的矛盾中，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能认清分内之“事”，把握人民群众的本质需求，找准靶点，精准问责。二是实事求是开展问责，尊重客观条件。马克思主义关于“两个决不会”的重要论断告诉我们，发展不能脱离客观条件。我国社会主义初级阶段的基本国情，决定了很多分内之“事”都是为发展创造条件的，这个阶段具有长期性，“至少需要一百年的时间”，问责要有长远的眼光和足够的耐心。在党的领导下，我国的问责制度与干部管理相衔接、与专业建设相融合，既能够处理“问责”与“避责”的复杂关系，又能够区分“作为”与“乱作为”，有效推动了问责目的的实现。

基于使命的责任决定了问责的首要任务是捍卫党的领导、践行党的使命

“使命”源自党的革命性。中国共产党以实现共产主义为最高理想和最终目标，革命理想、革命精神、革命实践，共同放大了无私的伟大胸襟、拓展了能力的用武之地。可以说，党的革命性是先进性与纯洁性得以统一的根本纽带，党的领导是“能力”与“无私”得以统一的根本保障。正是基于此，党的十九届六中全会将“坚持胸怀天下”总结为党领导人民进行伟大奋斗的“十个坚持”历史经验之一。也正因为“胸怀天下”，才有“有为的政府”，才有“我将无我，不负人民”“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的担当。这些与我国传统文化中“立德、立功、立言”的“三不朽”追求也是契合的。基于此，问责制度建设也要体现这一“使命”，从内部克服“委托—代理”问题，主要体现在三个方面：一是捍卫“两个确立”、践行“两个维护”、做到“四个服从”，以对核心的维护，为复杂和不确定的环境注入确定性；二是面对复杂性与不确定性的增长，问责不是走向“神秘”或“模糊”，而是不断地、自觉地提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，以专业化适应更加复杂和不确定的外部环境；三是把握好发展与安全的关系，在问责中判断好系统收益与必要消耗、“迂回”与“内卷”的消长，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

在干部管理中取得突破，打造践行以人为本的问责

动员千遍，不如问责一次。依规治党、依法治国，问责是一个有力抓手。但问责只是手段，负责才是目的。而责任最终要落在人身上，只不过有的人承担过失责任，有的人承担严格责任。特别是伴随着现代化，人的个体性崛起，个体所承担的严格责任将越来越多。问责制度建设面临全新课题，即如何抓住人这个本质，使问责让人敬，而不是仅仅让人怕。

在我国的国家治理中，干部始终具有重要的地位。正如毛泽东同志所说，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。这一体制机制惯性，使我国的问责制度从制度建立初期就抓住了干部这一关键问责对象，抓住了责任运行的关键主体，为建立以人为基础的问责提供了有利条件。

通过干部问责打包“模糊性任务”，提升“有为政府”效能

中国共产党百年奋斗的主题是实现中华民族伟大复兴。而与社会主义初级阶段的基本国情相比，这一主题的艰巨性和长期性更加凸显。艰巨性主要体现为任务繁重而资源不足，长期性主要体现为条件不成熟。在这种情况下，干部的奉献和牺牲成为“有为政府”建设的必然要求。在发展的初期，复杂性和不确定性较低，任务更清楚，通过“团结—批评—团结”的公式，即从团结的愿望出发，经过批评和自我批评，在新的基础上达到新的团结，有效增进了分工、扩大了供给；发展起来后，复杂性和不确定性显著增强，任务更具模糊性，更需要通过“担当—问责—担当”的新公式，即从担当的目的出发，通过规范精准的问责，激励干部干事创业担当作为，提高政府效能。

一方面，通过问责粗划权利和责任的边界，完成“模糊性任务”的最后“打包”。随着复杂性和不确定性的增长，政府中心工作越来越多地以“模糊性任务”的形式布置，一定程度上形成了模糊性治理模式。在这一模式下，任务的目的、内容、收益、成本等方面都难以准确衡量，这也是高质量发展的一个阶段性特点。事实上，越是模糊的任务，越难以准确衡量，越要借助相对衡量手段，越需要有人承担严格责任。问责权尤其是对干部的问责权，将逐步取代目标设定权的地位，供给管理和需求管理也逐步走向统一。在这种情况下，通过定性和定量的方式，将责任予以相对准确地界定，将模糊性任务“打包”起来。当然，这个打包还需要借助“晋升锦标赛”“县域竞争”等制度机制，使“包袱”的边界从模糊走向精准，在“竞争”中相对地衡量干部的行动和结果，进而推动责任落地落实。

另一方面，通过将问责制度与容错机制相衔接，激发基层改革创新动力。重点是做好“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。“三个区分开来”的重要意义，在于明确了“什么不被问责”。这是对“模糊性任务”进行“打包”的重要补充，尤其是对问责导向和焦点的补充。一方面，从导向上更鼓励创新，推动“竞争”由同质化竞争走向差异化竞争，尽可能避免“内卷”和重复建设等造成的资源浪费；另一方面，从焦点上更关注成本或代价，尤其是完成发展任务所需要的必要成本或必要代价，为“必要”带上“紧箍”，为“发展”谋划“长远”。没有这个补充，“打包”的结果就难以发挥界定产权和责任的作用。

通过干部问责划定“红线”，拉高“有为政府”底线

“有为政府”的底线，往往表现为基本公共服务的基准线，关乎安全、公平等价值追求。通过问责给干部划定“红线”，目的之一就是要提高这些服务的基准线，解决发展质量不高的问题。“红线”有双重作用：第一重作用是通过提高问责的标准，向干部提出新的更高要求，如一票否决制、终身负责制、逐年提高安全环保标准等；第二重作用是通过提高问责的起点，让干部更专注于自身工作，如分级分类问责、尊重按劳分配的收入、尊重隐私等。两者共同提高了问责的精准性和时效性，体现了更加尊重干部个体性的取向，体现了向干部赋能的导向。

“红线”既为“模糊性任务”划定了禁区，又为“容错”设置了警示，实现了任务内容、成本、结果的统一。三者共同推动了科学决策、风险防控和政策兜底，决策、执行和结果都更加依赖背后的知识和能力。这一方面将干部的注意力从“无关事项”转移到“主责主业”，特别是避免干部在基本权利上作出“艰难”选择，进而将节省下来的注意力用于扩大公共服务的供给、提高公共服务的质量，从而真正用“问责”的手段实现“负责”的目的；另一方面进一步落实组织的责任、具体化领导者和管理者的责任，使专业化的干部更科学合理地开展合作行动，提升组织的核心竞争力，创造更大的系统收益。

通过干部问责重塑“公信力”，夯实“有为政府”基础

现代性的本质是人的个体性，表现为个体的独特性和自我决定，并指向人的全面发展。这种个体性既呈现出自由，也展示出团结，是一种团结性的自由。通过对干部的问责，一方面强化了基于个体的信任，另一方面明晰了基于组织的信任，推动信任逐步从“外赋”走向“内生”，重塑了公共部门的公信力，夯实了“有为政府”“有效市场”“有机社会”的共同发展基础。

基于个体的信任，是一种稳定的心理状态，依赖共同的认知结构。这一共同的认知结构往往是深层次的，奠定了社会基本权利结构和基本利益结构的基础。通过对干部问责，提升干部的专业能力和治理能力，一方面有效降低寻租费用和交易成本，为公信力加分；另一方面避免专业问题演化为政治问题，避免公信力减分。这将使“公信力”不再仅仅依赖“公”这一制度基础，而更加依赖“人”这一个体基础，进而从根本上改变人们对公共部门的“假设”，向社会输入更大的确定性和稳定性。

基于组织的信任，是一种稳定的制度机制，依赖组织的核心能力。在官僚制组织逐步向合作制组织转变的过程中，知识对专家的依赖度逐渐降低，组织只有打造自己的核心能力，才能更好地生存和发展下去。通过干部的流动和对干部的问责，形成组织核心能力的必要性和紧迫性进一步提升，尤其是在教育系统和医疗系统。近年来，医生和教师的流动性逐步提升，医院和学校都面临核心骨干调离或“跳槽”的风险，亟需形成向成员赋能的核心能力。如此，组织的信誉将建立在组织作为知识仓库的功能之上，不仅重塑社会信任机制，还将深刻影响利益分配格局。

在专业建设中走向规范，打造适应百年变局的问责

当今世界面临百年未有之大变局，一个突出表现即复杂性和不确定性的增长。这一增长的客观性和必然性意味着，降低、分散、消除复杂性和不确定性的基本思路都是不正确的，应当转向适应复杂性和不确定性。问责制度建设也要适应这一转变趋势。

一般来说，复杂性是客观的，主要是指个体因子聚集呈现出集体特性，但集体特性往往不体现在个体特性中，也无法从个体特性中预测；而不确定性往往源自主观，主要是不能确切知晓未来的状况，尤其是收益与损失的分布范围及其状态。两者叠加，往往带来极端事件，如近年来“黑天鹅”和“灰犀牛”事件频发。问责制度的建设，既要有效防范这些极端事件，更要适应极端事件频发的客观环境。

坚持底线思维，践行人民至上生命至上理念

运用底线思维，就是凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，这样才能有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。党和国家捍卫“底线”生存权的实践，凸显了我国问责制度是对结果负责的，尤其是敢于正视最坏的结果。这种勇气和担当，体现的就是人民至上、生命至上的理念。主要体现在三个方面：一是极端事件发生后，问责往往首先关注的是对生存权和发展权这一首要基本人权的保障。近年来在抗震救灾、抗洪抢险、新冠肺炎疫情防控中，初期的资源往往是短缺的，有限的公共资源只有用在最基本最需要的地方，才能尽快度过困难期、尽可能保障人民生命财产安全，不能把政府的责任推给市场；二是倒逼问责对象解决发展质量不高的问题，推动补短板、强弱项。近年来，安全环保、民生和扶贫等重点领域暴露出来的问题，往往与相关领域的“欠账”有关，也就是必要成本投入不足，问责必须下大力气纠治，从源头上有效防范和化解重大风险；三是突出革命性和使命意识，强调为了人民利益不讲条件，尤其是领导干部要不计个人得失。2021年印发的《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，就是旨在推动“一把手”和领导班子更好履职尽责，强调对滥用职权、以权谋私的坚决查处，对不抓不管、失职失责的严肃问责。

坚持系统思维，在复杂性中推动专业化建设

客观世界是复杂的，其特点是不均衡的、非线性的、永远在进化的，往往也是难以预测的。但这绝不意味着面对复杂性只能走上“神秘主义”的逆专业化道路，也不意味着面对随时可能出现的极端事件只能“自认倒霉”，更不意味着面对“多做多错”的情况就可以“因噎废食”。实践告诉我们，只有运用系统思维方法，发挥“不怕麻烦”的精神和耐力，下大力气用好专业化这一人类历史发展的必然趋势，才能更好地推进党和国家治理体系的变革，实现更有效的问责。具体来说，就是要秉持系统思维，倒逼或者引导问责对象提升专业能力，主要体现在三个方面：一是强化对问责对象自身的专业化建设，通过加大政治问题问责力度、量化专业问题问责标准，倒逼问责对象将问题和风险控制在专业层面，而不是转移到政治层面，同时强化专业化创新容错机制，特别是进一步扩大科技创新等领域的自主权、提升失误容忍度；二是推动问责对象参与专业化分工，严格控制问责对象的胡作为、乱作为，为其他治理主体发挥作用创造条件；三是加强问责主体机构自身的专业化建设，重点提升对问责信息的掌控力度和对相关信息的阐释力度，少说甚至不说外行话。

坚持辩证思维，在不确定性中改善基础设置

个体性崛起带来的主观多元性，强化了不确定性的趋势。而不确定性越是增强，越要不断增强辩证思维能力，更好地处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的选择。对于问责制度建设来说，就是要正视国家治理尤其是基层治理方面的短板和弱项，通过不断改善问责的基础设置，倒逼各治理主体自身的规范化建设。主要体现在两个方面：一方面，通过预算制度提高对问责相关信息的掌控力。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确提出建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，推动各级政府在“权力如何使用”这一问题上，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，实现从理念、行动到结果的“自我革命”。这既为完善问责信息奠定了坚实基础，有助于明确问责标准、夯实问责依据；又为问责对象的专业化建设提供了方法路径，为干部干事担当提供了科学支撑。另一方面，通过需求侧管理提高对问责相关信息的阐释力。重点是完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动需求的科学化。这既要求从更深层次挖掘人民群众的本质需求，如对医疗服务需求进行更精细化地衡量，分离“必要服务”与“依附服务”，使人民群众享受更优质的诊疗服务；又要求更进一步挖掘问责对象自身的实质需求，如在政府采购领域推动按需采购，尽可能地减少对不必要需求的采购。

以上这些都是我国问责制度建设的基本脉络和基本经验。虽然具体到每个经验，都还存在这样或那样的问题，诸如决策问责缺乏、问责形式化、问责简单化、问责随意化等，但随着社会认知结构的更新、权利结构的优化、利益结构的调整，这些问题都将在发展中一一得到解决。

原文标题 | 超越与规范：我国问责制度的底层逻辑

作者 | 中央财经大学政府管理学院教授 王文娟

原文责编 | 蔡圣楠

新媒体编辑 | 蔡圣楠

美编 | 王嘉骐

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