谈谈普京的中央集权措施

我把大前天的文章《又要组织公投了？》发在了我的网易号上，昨天我去看了下，发现了一条评论

我在文中给出的地图是乌克兰和摩尔多瓦的地图，上面有乌克兰的政区划分，克里米亚为自治共和国。

这位来自上海的网友，可能是不知道这世界上居然还有国家内部存在“自治共和国”这类政区，就给我扣上了好大一顶帽子。

就以这个“帽子”为契机，讲讲普京在位期间的中央集权措施吧。是不是跨度很大？这个帽子和普京的中央集权措施有什么关系呢？

原因是这样的：因为俄罗斯有很多很多的自治共和国（22个），而乌克兰只有一个。而且，俄罗斯境内的这些自治共和国，其实现在都是徒有其名了，在普京治下，他们自治有限。

俄罗斯的正式名称叫“俄罗斯联邦”，其实，俄罗斯的联邦，只有形式，而缺乏实际。我们讲到联邦，常常想起两个国家，一个是美国，一个恐怕就是德国了。这两个国家代表了两种联邦形式。在美国，联邦无法强迫各州执行联邦法律，而在德国，各州往往体现为联邦法律的执行机构。

在俄罗斯，普京上任以来，已经极大地改变了以前叶利钦时代确定下的联邦制。

第一点就是“联邦管区（federal district）”制度的建立。

2000年5月，普京刚当上总统5个月，就推行了“联邦管区”制度。什么叫联邦管区呢？就好比汉武帝建立的十三州，每个州设一个刺史。但是汉武帝建立的州并不是一个行政区，而是一个监察区。每个州监察数个郡或诸侯国，郡和诸侯国才是一级行政区域。

最初，各州刺史对各郡的影响力有限，但是越往后发展，州就成了一个实际上的行政区，从而对各郡有了行政上的管辖权。

普京建立的这个联邦管区，用维基百科的话来说，其职责就是：它们的存在是为了监督联邦和地区法律机构之间的一致性，并确保联邦政府对这些地区的公务员、司法机构和联邦机构的控制。

各州、联邦城市、边疆区、自治区、自治共和国、自治州共同组成俄罗斯联邦，这些行政区才是联邦主体。但是普京建立“联邦管区”，意在加强他对地方的控制。就像刺史由监察官转变为最终的一级行政区的行政官一样。

你能想象美国也建立几个联邦管区吗？比如五大湖联邦管区，管理五大湖周边的几个州。

第二点就是修改俄罗斯各州行政长官们的产生机制。

在这里，为了行文方便，我将所有俄罗斯联邦主体的行政长官们统称为州长，这些人包括莫斯科市长、各自治共和国的领导人等。

在叶利钦时代，州长们是直接民选的。到2004年，普京废除了对州长们的直接选举，将其改为由总统提名，再由各州的州议会任命。

这不仅改变了州长权力的来源，这种做法也意在向外界表明：州与联邦不是平行的关系，而是上下级的关系。

对于总统而言，控制一个州议会，要比控制选民们容易得多。不过在2012年，由于遭遇了国内的大规模抗议，所以俄罗斯又允许选民们直接选举州长了。

2013年，普京还是觉得不放心。于是又改了一下。这一次，直接选举的形式还存在，不过，各地的议会可以宣布取消州长选举，然后由州议会从总统给出的三人名单里选择一人当州长。而俄罗斯各地的议会，往往是统一俄罗斯党占多数，这个党派就是普京所在的党派。

当州长辞职，总统还可以直接任命代理州长。比如，上个月，普京一口气任命了五个代理州长。这说明一下子就有五个州长辞职，这种辞职，肯定不是巧合。

不过，俄罗斯总统倒也不用劝说他们辞职，因为俄罗斯总统也可以直接以任何理由撤掉州长们的职务（The head of the region can be removed from office by the president due to the loss of confidence for any reason, or after the expression of distrust on the part of the regional legislature. Previously, the president could remove the heads of regions from office after losing confidence due to facts of corruption or conflicts of interest）。

第三点，禁止各自治共和国领导人使用“总统”的称谓。

大家在谈到车臣自治共和国时，常常说卡德罗夫是车臣总统。但实际上，从2010年后，俄罗斯各自治共和国的领导人，除了鞑靼自治共和国外，都不能使用“总统”这个称谓了。

所以你去看我国官方媒体的报道，现在都不会说车臣总统，而是说车臣领导人。

去年，俄罗斯国家杜马提出了一个议案，要求鞑靼斯坦共和国的总统也要放弃使用“总统”头衔，当时鞑靼斯坦议会激烈反对。

不过，从这个月起，鞑靼斯坦的领导人也不能自称为总统了（articles on the names and powers of the heads of regions come into force from June 2022）。

从此，在俄罗斯，“总统”一词成了一个专有的名词。大家可能会问，美国不也是只有一个总统吗？其实从英语上来说，还真不是。总统叫president，参议院议长也叫president，大学校长也叫president，甚至是消防队的队长，也可以叫president.

第四，建立国务委员会（state council），2000年，普京建立了这一机构。这个机构不是一个实权机构，而是一个咨询机构。它怎么组成呢？由各州州长组成，并且以总统为国务委员会主席，同时，总统还可以任命其他人为国务委员会的成员。

为什么这个机构只能是咨询机构，而不能是实权机构呢？因为那样的话，从理论上而言，州长们就可以以多数架空总统。所以无论是在实际上、还是在形式上，国务委员会都只能是一个咨询机构。

国务委员会的职责是讨论俄罗斯的重大政策，每年开四次会。到开会的时候，各地的州长们就齐聚莫斯科。我想起了德川幕府时代的“交替参觐”制度，不过，俄罗斯这个制度不是让州长们交替着去莫斯科的，而且呆在首都的时间也没德川幕府那么长（但是频率很频繁）。不过这两种制度，在作用上，还是有类似的地方。

相比之下，美国的联邦制度之下，美国总统要让州长们去白宫开会，那得看州长们的脸色。州长不去，总统也没有任何办法。

第五就是改革俄罗斯议会上院的组成了，议会上院叫做“联邦委员会”。（为行文方便，我将在下文将联邦主体统一称为“州”）

最开始，联邦委员会议员的组成方式和美国参议院一样，即每个联邦主体都有两个名额。但一人是各州的州长，一人是各州议会的议长，这就和美国参议院不一样了。

普京上台后，改变了这种做法，要求州长们不得兼任联邦委员会的议员，这样州长们就无法直接影响联邦立法。在2001年到2004年的这段时间里，俄罗斯各州可以自行罢免其在联邦委员会的议员，后来，普京又修改了这项措施。从那以后，只有联邦委员会的议长才能提出罢免议员的提案。如果议长和总统合作的话，总统实际上可以罢免掉任何他不喜欢的议员，尤其是考虑到统一俄罗斯党在联邦委员会占多数的情况。

现在，每个州的两个议员的产生方法是：一人由州议会选举产生，这个人必须是州议会的议员。另一个人由州长任命。但除此之外，俄罗斯总统自己也可以任命联邦委员会的议员，总共可以任命30人，其中至多有7人可以为终身议员。卸任总统作为联邦代表，可以在联邦委员会内担任终身议员。这项权力是总统特权，而不是总统的法定职责，意味着总统可以选择何时行使这种权力。为什么要这样设定呢？因为这样，总统就可以将议员（尤其是终身议员）这种职位作为奖赏，以激励别人忠诚于他（The appointment of senators is a presidential prerogative, but not a duty, so the president can use it at any time）。