光伏项目阵列用地、进场道路、送出线路以及敏感用地等问题解析

　　光伏能源圈

　　光伏项目用地方式具有一定特殊性，西南电力设计院有限公司法律部从项目用地的基本原则、违法用地的后果等方面对光伏项目用地的相关问题进行了分析。

　　项目用地的基本原则

　　光伏发电项目作为基础设施项目，应当遵守《土地管理法》规定的基本用地原则。根据《土地管理法》第4条：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”

　　光伏项目用地可以分为以下4类：

　　1. 升压站、综合楼应当按建设用地进行管理；

　　2. 光伏阵列、检修道路等用地不改变原用地性质的，可通过租赁方式解决用地；

　　3. 进场道路、外送线路用地，严格而言均应符合建设用地的要求，不过实践中亦存在利用农村道路或其他现有道路，或通过“以偿代征”的方式解决相关用地；

　　4. 如果项目用地涉及林地、草地、永久基本农田、生态保护区等各类特殊用地的，还需先行履行相应的审批手续。

　　项目用地具体方式

　　一、光伏阵列用地

　　承包或租赁用地的基本要求：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）（以下简称“5号文”）规定，光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得。

　　《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）（以下简称“8号文”）又进一步明确了：光伏复合项目场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

　　因此，对光伏项目而言，若涉及农用地承包或租赁的，应首先对项目性质进行认定，确保该项目为光伏复合项目，且已体现于备案文件上。

　　部分地区（如宁夏）还明文要求光伏复合项目必须编制土地复合利用方案，并于项目所在地发改、自然资源部门报备。同时，光伏复合项目应当在运营中对农用地进行返租或通过其他方式保证农业生产，避免项目所涉农用地抛、撂荒。

　　承包或租赁用地的具体方式

　　直接发包：即由村集体直接向项目投资方进行发包。该种情形下，项目公司需要对土地的所有权人进行核实，确保与适格发包方签订《土地承包合同》。在村集体进行发包时需确保其对所涉土地有完整的发包权利。避免仅与当地政府或其他不享有土地权利的主体签署承包合同，导致合同无效。

　　同时，还需要根据《农村土地承包法》第52条的规定，要求发包方履行相应的民主决策程序，取得村民会议成员或村民代表2/3以上同意，并明确表示放弃优先权。否则，未经民主决策程序对外发包的，《土地承包合同》存在无效的风险。

　　租赁（转包）方式

　　当项目土地已被村集体发包给集体内的村民或单位时，项目投资方可以仅通过租赁的方式取得项目土地的经营权。

　　对于租赁方式，项目公司应确定适格的土地承包人并与之签署相关协议。若涉及的主体较多，可考虑由土地承包人授权村集体统一流转。项目公司应对承包人出具的书面委托进行核查，包括委托事项、权限、期限、承包人签名与盖章等。若承包人系将转包、出租方式流转而得的土地再流转的，还应要求其取得原承包方的同意。

　　在签订土地租赁合同过程中，还应注意合同约定的租赁期限不应长于20年，根据《民法典》第705条：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。”

　　
二、进场道路、送出线路的用地

　　进场道路的用地要求与风险：就进场与检修道路而言，大体可以分为场内与场外两部分，场内道路还包含光伏方阵场内道路和其他场内道路。道路所处的位置不同，用地规则也不同。

　　一般而言，场内及进场用地的分类管理如下图：

　　光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地：根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》第3.1项“光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等。”光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地。因此，光伏方阵场内道路应适用光伏方阵用地的规定。

　　光伏方阵外的其他场内道路应按照项目性质区分管理：根据“8号文”规定，对于普通项目而言，光伏阵列区以外的道路原则上均应当按照建设用地管理并办理相关的手续，而光伏扶贫项目与光伏复合项目场内道路可按农村道路用地管理。根据《土地利用现状分类》的规定，农村道路属于农用地，故无须另行办理建设用地转用手续。

　　进场道路尽量使用原有农村道路，合作共建时需关注道路性质：根据《土地管理法》及《光伏发电站工程项目用地控制指标》等规定，光伏项目的进场道路、运营期检修道路等严格来说应为永久用地，需要按照建设用地进行管理。不过，实践中大多采用租用、共用农村道路、防火通道等方式。根据《土地利用现状分类》的规定，使用原有农村道路时，仅需支付相对应的使用费。但应注意核查农村道路手续是否完备，签订道路使用协议的主体是否享有权利等。

　　如项目进场道路采用新建道路的方式，则首先需要明确道路的性质。若为农村道路，其权利主体通常为村集体，项目公司应当与村集体签署合作共建协议，并按照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的要求办理备案手续。若为农村公路，则权利主体一般为乡政府或县级政府交通局，项目公司应与其签署合作共建协议，并及时核查农村公路项目的审批文件和权属资料。

　　送出线路的用地要求与风险：根据《土地管理法》及《光伏发电站工程项目用地控制指标》等规定，光伏项目送出线路杆塔基础用地为永久用地，应按照建设用地管理，其面积按基础外轮廓尺寸计算。

　　不过，由于光伏输电项目存在一定的公益属性，因此各地可能还存在相关规定，明确项目可采用“以偿代征”的方式取得项目用地，即对于杆、塔基础占用的土地不再实行征地，而由项目公司对土地权利人给予一次性经济补偿，从而豁免征地流程。例如《甘肃省电网建设与保护条例》《江苏省电力条例》等地方性法规均有类似规定。

　　但采用此种模式的前提是项目当地对此有明文规定，或相关部门予以书面确认或批复。

　　三、涉及敏感区域的用地

　　对于林地或草地，根据《森林法》《草原法》《草原征占用审核审批管理规范》等有关规定，光伏项目涉及林、草地的，均应先取得相关行政主管部门核发的审核同意书，再向国土部门提出用地申请。未办理相关手续的，需承担相应责任。

　　对于其他敏感区域进行建设的，国家还专门出台了相关规定予以规范。根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》的规定，各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为光伏电站禁止建设区域。

　　违法用地的主要后果

　　民事索赔

　　对于未批先建、擅自占用他人土地、超出批准范围进行开发建设、与不享有权利的主体签署用地协议等情况的可能造成侵权。常见的例如在使用集体用地时未与村集体进行协商，而直接与乡镇政府签署用地协议。该种情况下项目公司可能涉及因征地补偿而引发的次生诉讼，即土地权利人在与地方政府就征地补偿事宜产生争议时，转而向项目公司提出诉讼主张。

　　行政处罚

　　根据法律规定，非法占用土地的，可由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。同时，还可以根据情况并处没收项目资产、罚款等行政处罚。

　　违法用地情节较为恶劣的，项目所在地市、县的国土资源主管部门还有权将情况通知同级能源主管部门，并逐级上报国家能源局，将项目投资主体纳入能源领域失信主体名单，组织实施联合惩戒，可能影响后续投资。

　　刑事处罚

　　对于“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的”特别严重的违法用地行为的，项目公司、项目公司负责人还可能涉嫌《刑法》第342条规定的非法占用农用地罪。

　　结语：在项目建设过程中，应对用地问题引起足够的重视，密切关注项目相关手续的办理情况，避免发生违法、违规用地的情形。