财政体制再改革④如何理解共同财政事权转移支付？

【编者按】
近日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。澎湃新闻推出系列报道，看懂此次改革的内涵。
在此次省以下财政体制改革中，共同财政事权转移支付是一个新内容。
6月13日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）。
《意见》提出，上级财政要根据承担的支出责任足额安排共同财政事权转移支付，避免让下级财政被动承担“兜底”责任。
《意见》指出，共同财政事权要明确划分省、市、县各级支出责任，坚持量能负担、差异化分担，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。既要通过上下级共同负担的机制，减轻基层支出压力，也要通过差异化的分担办法，更好发挥共同财政事权促进基本公共服务均等化的作用。
共同财政事权转移支付，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任
《意见》提出，共同财政事权转移支付与财政事权和支出责任划分改革相衔接，用于履行本级政府应承担的共同财政事权支出责任，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。
武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟在接受澎湃新闻记者采访时介绍，2016年国务院推行中央与地方财政事权与支出责任改革后，财政事权被分为中央事权、地方事权、中央与地方共同事权三类；中央事权由中央承担支出责任，地方事权由地方承担支出责任。“但对于央地共同事权，则需要按照一定的原则在中央与地方之间划分。如果中央委托地方完成本应由自己承担的事权，就需要通过转移支付的方式弥补地方的成本。这种转移支付，就属于共同事权转移支付。”
他进一步介绍，同理，在省以下政府中，也会对财政事权进行划分。有些是县市的财政事权，有些是省级政府的财政事权，但仍有很大一部分无法界分清楚，会被归入省与县市的共同财政事权，按照一定的方式或比例确定各自的支出责任。“如果省级政府委托县市完成本应该由省政府完成的事务，也需要通过转移支付弥补县市的成本。这个钱拨给县市之后，只能用于完成这类共同事权，不能用于其他事项。”熊伟说。
中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇向澎湃新闻记者指出，这既可以看作是统一领导的要求，又可以理解为确保具体转移支付政策目标的实现。他表示，这类资金有专门的用途，必须按照规定用途使用。
“共同财政事权转移支付指的是，该项转移支付用于共同事权的支出。共同财政事权转移支付、共同财政事权与支出责任要相匹配。”上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平在接受澎湃新闻记者采访时表示。
安排共同财政事权转移支付的依据
《意见》提出，根据基本公共服务保障标准、支出责任分担比例、常住人口规模等，结合政策需要和财力可能等，足额安排共同财政事权转移支付，落实各级支出责任，确保共同财政事权履行到位。
对此，熊伟表示，共同事权大部分与基本公共服务有关，各省都会制定基本公共服务保障标准和政府间支出责任的分担比例，基于这两项指标，乘以常住人口的规模，基本上就可以确定共同财政事权转移支付的金额。“共同财政事权以及相应的转移支付，在省以下财政关系中是一个新东西，在以往财政实践中没有可以比较的对象。”熊伟说。
杨志勇指出，基本公共服务标准的界定一直是个大问题，基本公共服务和公共服务应该有合理的界定。发挥地方的积极性，应该允许地方有一定的公共服务标准自主权，财力充分的地方可以适当提高公共服务标准。但现实中，有些地方政府财力不够丰富，更多是靠上级转移支付过活，却在某些公共服务上提高标准，或增加其他财力充分地方都没有的公共服务形式。他认为，从公共服务提供来说，这不是地方政府的错，但如果统筹考虑，那么公共服务的范围界定就必须提上议事日程。如果增加的是此类独特的公共服务所增加的地方财政支出，那么收支缺口是否应该得到弥补，就必须深入讨论。
“基本公共服务财力保障的地区差别问题客观存在，这要求基本公共服务均等化的财力保障需要统筹。省以下财政体制改革，应该有助于各级财政有能力为均等化的公共服务提供必要的财力支持。基本公共服务均等化是任何一级政府的基本任务，省以下的政府收入划分和财政转移支付都要紧紧围绕基本公共服务均等化目标展开，要将基本公共服务所对应的支出责任以及本地的财力一一对应起来，以筹措相应的财力。至于基本公共服务的差别，地方愿意自己去做，又不增加中央转移支付，就不应该限制。”杨志勇表示。