《教育研究》2021年度论文 | 高质量：中国基础教育发展路向的时代转换

近期，《教育研究》杂志社开展了《教育研究》2021年“年度论文”评选活动。经网络实名推荐、编辑部推荐和专家委员会评定，10篇论文荣获《教育研究》2021年“年度论文”。敬请关注！

柳海民（东北师范大学教育学部教授）

邹红军（时为东北师范大学教育学部博士生）

颁奖词：在“高质量”成为学术热议主题的背景下，论文聚焦新时代基础教育改革发展路向的战略性调整，提出了基础教育高质量发展“四面八维”的内涵框架，一种“更优质”与“更可持续”发展、“更公平”与“更全面”发展、“更均衡”与“更协调”发展、“更创新”与“更安全”发展的基础教育画面跃然纸上。论文系统回答了新时代基础教育路向转换的可能性与必要性、核心意涵、基本维度与可能路径等重要问题，为基础教育高质量发展提供了理论地图与路径参照。

当今的中国正处在两个一百年的历史交汇点。国家的未来发展方向在哪里？教育的未来发展道路是什么？已然成为众所关注的焦点。党的十九大报告、十九届五中全会公报和《中共中央关于制定国民经济和社会发展十四个五年规划和二○三五远景目标的建议》（以下简称《建议》）为全面建设社会主义现代化教育开好局、起好步确立了纲领性引领。《建议》针对教育提出“建设高质量教育体系”。一个振聋发聩的决定开启了中国教育发展的历史新阶段，明确了“十四五”时期教育改革发展的总方向和总要求。无独有偶，2016 年，联合国《改变我们的世界：2030 年可持 续 发 展 议 程（Transforming our World：2030 Agenda for Sustainable Development）》（以 下 简称《议程》）正式启动，呼吁各国为今后 15 年实现 17 项可持续发展目标而努力。其中，目标 4 和目标 8 分别为“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。中国和世界两个重要文件的主旨交汇，为新时代我国基础教育改革发展路向的战略性调整指明了方向：由有质量发展转向高质量发展。

文献综述

对学术界而言，高质量发展可谓是一个全新的领域，尽管世纪之交关于它的思考已初现端倪，但正式起步却是在党的十九大以后，属于典型的政策诱发型研究，且主要集中在经济学领域。2017 年，《南方经济》率先以“解读十九大报告亮点”为主题刊发一组文章，《以高质量发展推进新时代经济建设》一文指出，新时期解决好发展不平衡不充分问题的关键在于高质量发展，体现为经济、社会、政治、文化与生态等方面的协同发展。有学者辨析了空间视角下的不平衡发展问题，提出要认识到空间经济不平衡发展的绝对性与相对性，在此基础上作出评估与校正。有学者指出，在经济新常态背景下，要实现“两个一百年”目标和中华民族的伟大复兴，就必须解决好经济发展的可持续性问题，这就要求必须加快我国经济增长方式的转型，坚定不移地走可持续发展之路。截至目前，经济学关于中国经济高质量发展的研究主要集中在以下几个领域。

一是关于经济高质量发展的可能性与必要性研究。研究者们认为，改革开放 40 年以来，当我们成功地解决了“有没有”的问题，也就自然过渡到“好不好”的阶段，也就是转向高质量发展阶段。一方面，由于我国社会主要矛盾发生历史性变化，我国经济发展已经迈向高质量发展阶段，突出表现在经济发展质量出现积极变化、发展效率开始改善和发展动力正在转换等趋势性变化。另一方面，国际、国内经济发展环境正在发生变化，以人工智能与先进制造技术深度融合为核心驱动力的新一轮产业革命正在改变全球价值链曲线，为世界经济高质量发展提供了“新车道”。二是关于经济高质量发展的本质、内涵的研究。根据比较政治经济学和福利国家理论，高质量发展是一类与报酬递增相联系的总括性制度与机制，并随着特定历史条件变化不断更新和完善。高质量发展具有很强的动态性，在经济学的基本意义上，是指能够更好地满足人民不断增长的真实需要的经济发展方式、结构和动力状态。有学者认为，高质量发展是比经济增长质量范围宽、要求高的质量状态。高质量发展的理论导向表现在提高供给的有效性，实现公平性发展、生态文明、人的现代化。有研究认为，高质量发展的核心内涵是供给体系质量高、效率高、稳定性高。总之，高质量发展具有十分丰富的内涵，可从社会矛盾变化和新发展理念及其问题、投入与产出、宏观与微观等角度理解。三是关于经济高质量发展的路径研究。有学者认为，要加快产业链条延伸，培育高质量发展的产业链新动力；提升传统产业，培育高质量发展的新兴产业动力；培育创新者，培育高质量发展的企业家新动力；发展数字经济，培育高质量发展的新业态动力；把握新趋势，释放高质量发展的信息化新动力；创新发展方式，培育高质量发展的绿色动力。有学者认为，应以创新驱动作为推动经济高质量发展的第一动力，以市场化改革作为推动经济高质量发展的主要抓手，以新一轮对外开放作为推动经济高质量发展的重要手段，以提高人民生活质量作为推动经济高质量发展的主要目标。在首届中国发展经济学学者论坛上，学者们一直认为，中国经济高质量发展的动力机制在于构建高质量发展的动力支撑、突破关键核心技术，注重人力资本投资以及实施有效的创新鼓励方式。

对于教育领域而言，早在 2001 年，北京就提出了“高标准高质量发展基础教育”；进入 2010 年以后，学术界陆续关注到高等职业院校、民办高等学校、学前教育、初中教育高质量发展问题。但相比于经济学的研究，教育领域的研究明显滞后。少量研究集中在高等教育领域。有学者对高等教育高质量发展内涵进行了初步探讨，认为高等教育高质量发展是指高等教育系统将高质量发展理念渗透融入教学、研究、服务等各类学术活动，获得了比较平衡、充分的发展，其成果较好地满足了自身需求和外部需求，包含特色强、质量优、满足需求能力强三个特征。有学者指出了中国高等教育高质量发展的若干问题，如高等教育高质量发展需要特别关注多样发展、创新发展、开放发展、集群发展和智能发展，要坚持正确的办学方向，扎根中国大地，遵循教育规律，以务实的改革行动实现高质量发展的理念。有学者提出了中国高等教育高质量发展的几大要点，如保持适度办学规模，追求卓越教育质量；优化办学结构，提高办学效益；树立前瞻性发展理念，突出办学特色；传承独特优势，实现融合式创新发展等。在基础教育领域，有研究展开了初步探索，认为“优质均衡”应是中国义务教育高质量发展的时代路向，也就是在实现基本均衡的同时鼓励特色发展和优质发展，其动力机制是“抓两头带中间”，如着重抓高等教育和幼儿园及小学教育，带动中等教育发展；做好城市和乡村学校布局，带动城镇教育发展；做好宏观治理与微观教学，带动中观层面质量提升；做好逐优与补差，带动中间的可持续发展，促进教育质量整体全面提升。

整体来看，相比于经济学研究而言，教育领域对于高质量发展的反应相对滞后，尚处起步阶段，甚至在某种程度上而言，尚未起步。但是，滞后不意味着必然的否定性；相反，它内蕴着巨大的研究空间，而经济学的先导性研究也为我们关于教育高质量发展的研究提供了一定的理论基础、致思路径与解释框架。因此，本文的目的在于，在吸收、转化经济学已有研究成果的基础上，对中国基础教育高质量发展作出基本的理论回应，主要解决中国基础教育高质量发展的可能性、本体论及方法论问题。

转换的可能性与必要性

（一）中国基础教育的发展数量已经达到历史高位

据教育部发布的《2020 年全国教育事业统计主要结果》显示，2020 年，全国共有幼儿园 29.17 万所，在园幼儿 4 818.26 万人。其中，普惠性幼儿园覆盖率达到 84.74%。学前教育毛入学率 85.2%。全国共有义务教育阶段学校 21.08 万所，招生 3 440.19 万人，在校生 1.56亿人。小学学龄儿童净入学率 99.96%，初中阶段毛入学率 102.5%。全国高中阶段共有学校 2.44 万所，招生 1 504.00 万人，在校生有4 127.80 万人，高中阶段毛入学率 91.2%。据《2018 年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有幼儿园 26.67 万所，比上年增加 1.17万所，增长 4.60%。学前教育毛入园率达到81.7%，比上年提高 2.1 个百分点。共有义务教育阶段学校 21.38 万所，招生 3 469.89 万人，在校生 1.50 亿人。小学学龄儿童净入学率达到 99.95%，初中阶段毛入学率 100.9%。高中阶段教育共有学校 2.43 万所，招生 1 349.76 万人，在校学生 3 934.67 万人，高中阶段毛入学率 88.8%，比上年提高 0.5 个百分点。《中国教育统计年鉴 2008》显示，2008 年，全国共有学龄儿童 9 772 万人，入学儿童 9 727.1 万人，毛入学率为 99.5%。其中，小学毛入学率达到105.7%，初中毛入学率达到 98.5%。《中国教育统计年鉴 1998》显示，全国共有小学学龄儿童 13 369.3 万人，入学学龄儿童 13 226.8 万人，毛入学率 98.93%。《中国教育统计年鉴1988》显示，全国 7～11 周岁学龄儿童总数9 655.8 万人，入学儿童 9 380.4 万人，学龄儿童入学率为 97.15%。而《中国教育统计年鉴1978》显示，在我国 2 221 个县级单位中，入学率在 95%以上的县级单位为 1 362 个，占全国61.4%。入学率在 90％以上不足 95％的县级单位有 544 个，占全国 24.5%。入学率在 85%以上不足 90%的县级单位数为 172 个，占全国7.7%。而剩下的 142 个县级单位入学率则不足 85%。如果以入学率 95%为标准，则我国有 38.6 个县级单位在标准以下。70 年筚路蓝缕的努力奋斗，推动基础教育由中华人民共和国成立之初的文盲充斥到现在的义务教育，由“能上学”到“有学上”，到 2019 年年底全国有 95.3%的区县达到了基本均衡县的要求。进入新时代，我国的社会主要矛盾已发生变化。中国的各级各类教育水平显著提高以后，人民对美好教育、优质教育的向往更加强烈。过去要解决的是“有没有”、“够不够”的问题；现在要解决的是“好不好”、“优不优”的问题。前者聚焦基础教育的“速度和体量”，追求“速度优势”和“体量优势”；后者聚焦“效益和质量”，追求“效益优势”和“质量优势”。在解决了义务教育“有学上”之后，实现“上好学”已然成为老百姓对我国基础教育的殷切期盼。

（二）基础教育整体发展水平已跃升到世界中高收入国家行列

2019年是中华人民共和国成立70周年。70 年来，我国基础教育取得的成就是全方位的。基础教育经历“改造与探索期”、“停滞与恢复期”、“改革与深化期”三个阶段，基础教育办学体制从工具理性向价值理性转变，从政府包揽走向公共治理，随着政治和经济体制的变革发展不断完善。管理体制历经曲折发展、恢复重建、改革计划管理、统筹推进与逐步完善和全方位系统化改革五个阶段，取得巨大成就，“中国模式”逐渐形成。义务教育财政投入水平不断提高，原有地区间投入差距问题得到改善，义务教育财政已开始迈入更高水平发展阶段。学校布局调整不断优化，经历“布点建校期”、“调整过渡期”、“规模扩张期”、“撤点并校期”，已经走向“审慎调整期”。这些举措不仅顺应了经济社会发展、城镇化和人口变化，也在引领城镇化、产业结构调整及教育变迁中发挥着重要的先导作用。中小学教师队伍建设取得重大进展，数量上从缺乏到满足，质量上从低水平到高水平，培养上从学历、职前培育到职后培训。70 年的不懈努力，我国教育完成了重要转变，探索出一条“中国道路”。无论是在推动普及、着力均衡，还是在提高质量、强化保障的伟大实践中，都创造了世所罕见的发展奇迹。我国基础教育整体发展水平已经达到世界中高收入国家平均水平，其中义务教育发展水平已经达到世界高收入国家平均水平。2010 年，上海参与国际学生评估项目2009 （Program for International Student Assessment 2009，PISA2009）测试一举夺魁，世界教育的目光自此转向了中国，英国等世界主要发达国家纷纷前往中国“取经”。2019年，国家市场监管总局开展的 11 个领域公共服务质量监测显示，人民群众对义务教育的满意度名列第一。

（三）因应为建设创新型国家培养创新人才的教育新要求

多年前，美国经济学家舒尔茨（Schults，T. W.）研究认为，人力资本是一个国家经济发展的重要因素。近年，美国斯坦福大学（Stanford University）胡 佛 研 究 所（Hoover Institution）哈努谢克（Hanushek，E. A.）教授及其研究团队提出，知识是一个国家发展的关键，人的认知技能，即一个国家的“知识资本”对经济的长期繁荣至关重要。他们通过实证研究得出一个重要结论：认知技能与经济增长之间具有非常稳健的关系，且这一关系对发达国家和发展中国家同样适用。［25］这个最新的研究成果提醒我们，学生的受教育年限只是一个量的确证，更重要的是他们在学校学到了什么，学的效果、质量如何，即是否掌握了相关的基础知识与基本技能，尤其是学生创造力的培养已经成为建设创新型国家的迫切需求。早在 2005 年，我国就提出建设创新型国家的发展战略。2017 年党的十九大要求加快建设创新型国家。2018 年，英国科学博物馆学者统计，从旧石器时代到 2008 年之前全世界共产生 1 001 项改变世界的重大发明，中国有 30 项，占 3%。这 30 项全部出现在 1 500 年前，占 1 500 年前全球 163 项重大发明的 18.4%，其中最后一项是 1 498 年发明的牙刷。在 1 500 年之后，五百多年全世界 838 项重大发明中，没有一项来自中国。中国要全面建成创新型国家，就必须有创新的教育培养创新的人才，才会有创新的技术、创新的成果，形成世界竞争力。这就要求我们的教育在解决了基本均衡、基本公平的基础上要向更加公平、更有质量的方向发展。

高质量发展的核心意蕴

据《说文解字》载，“质”即“以物相赘”，意即将某物或人作抵押以换取自己想要的东西，此处“质”为交换之意，由此可引申出作为名词的“交换之物”的用法，如“人质”。《康熙字典》载：“《易·系辞》原始要终，以为质也。”南怀瑾在《系辞下传》将其解释为：任何事情都有它的因果，有开始就有结果，这是“不虚假”的，诸如人生、宇宙，是“可以摸得到，是可以求证，可以研究的。”这同《注》“质，体也”的用法相近，也就是事物本体、本性的意思。事物之本体、本性当然“不虚假”，就像“道”一样自在自为，不以人的意志为转移。“质”的英文表达常见的有“nature”、“matter”、“quality”等，但一般用“quality”表示，《柯林斯英汉双解大词典》解释为“质量”、“品质”和“特性”等。其来源于拉丁语“qualis”，意为“种类”、“类型”和“要求”，引申为“质量”、“品质”。

以上是“质”的几种常见用法，但随着时代语境及词义本身的历史嬗变，后一种用法成为当今的主要用法，即事物的“本体”、“本质”，包括其“属性”、“品质”、“特性”等。

《说文解字》释“量”为“称轻重也”，郑玄《注》有：“量，犹度也。谓以丈尺度地。”这里的“量”即动词意义上的“估量”、“测度”等义。同时，《注》有“量，谓豆、区、斗、斛、筐、筥所容受”的说法，这里的量是“容量”、“体积”的意思。另外，“量”还有“标准”和“规格”之意，如《管子·乘马》有“黄金者，用之量也 ”的说法。“ 量 ”的 英文单词有“measure”、“quantity”、“capacity”等，动词一般用“measure”，名词一般用“quantity”，意为数量、总量。来自拉丁语“quantus”，意为“多大”、“多少”，古法语“quantité”，来自意大利语“quantus”，与“how much”同义。

可见，“量”的常见用法主要有两种：一是“估量”、“衡量”等动词义；二是词源学意义上表示程度“多大”、“多少”等形容词用法，以及“数量”、“标准”等名词义。

简单梳理“质”与“量”的含义有助于我们理解何为“质量”。“质量”在不同的学科语境中有不同定义，如古代汉语中质量有资质器量；事物、产品或工作的数量以及优劣程度等意思，如三国魏刘劭《人物志·九征第一》：“凡人之质量，中和最贵矣。中和之质，必平淡无味，故能调成五材，变化应节。”物理学中指量度物体惯性大小的物理量。哲学的“质量”是物体在相对时空中的一种物理属性，物体所蕴含能量的多少是物体质量的量度。质量管理学语境下“质量”指产品的适用性，即产品特性满足用户需求的程度。

由上可知，质量主要有两种含义。一是事物本身所具有的属性，如事物的形状、颜色、气味等，这是“质量”之“质”的规定性；二是表示由此衍生出的满足特定对象需求的程度，即适用性，如好坏、优劣等，这是“质量”之“量”的规定性。“质量”之“质”的规定性是事物的本体属性，内蕴满足对象程度的可能性，而事物属性作用于不同对象则具有不同的适用性，产生不同的质量观。因此，质量是一个事实与价值耦合的概念，不同主体所理解、认可的质量都是事物自身属性与个体合意性的函数。是故，无论是作为认识对象还是认识结果的“质量”之所“是”都不止一种，而是人言人疏。只是随着人们物质获取力的不断提高、对事物认识的不断更新，以及体验丰富性的不断获致，追求高质量成为突出的时代话语，面临着由“量”到“质”的语境转型。如今，质量概念已从符合性质量、适用性质量上升到满意性质量。

那么，什么是教育的高质量发展？高质量发展是对教育发展状态的一种事实与价值判断，意味着教育在“质”与“量”两个维度上达到优质状态，表现为教育享用价值与质量合意性的提升，具有教育供给及产出质量高、效率高、稳定性高等特点。我们认为，基础教育高质量发展是以“五大发展理念”为核心，以“三大动力变革”为手段，以人民群众对高质量教育需求的满足为导向，不断提高基础教育发展的优质化程度和水平，由规模扩张转向结构升级，由外延式发展转向内涵式发展，实现教育更公平、更均衡、更协调、更全面、更创新、更优质、更可持续及更安全的发展。它们体现在基础教育发展观念与思维的更新，教育增长方式和路径转变，教育体制改革和机制转换的过程中，但各有侧重。

四面八维：中国基础教育高质量发展的时代转换

（一）从当下惠及长远，树立更加优质、可持续的发展理念

改革开放 40 年来，我国基础教育已基本解决“有没有”的问题，但是我们依然面临教育投入粗放，教育要素边际效益尚未充分发挥，对学生个体的全面发展关注不够，甚至在某种程度上付出了以牺牲教育的未来发展换取教育的当下发展的代价等问题。未来教育高质量发展首先实现理念转换，也即需要改变旧有的规模扩张思维，树立增效提质的发展理念，关注个体全面发展，拒绝以牺牲教育的未来发展换取教育的当下优质，也就是在确立基础教育更优质发展理念的同时牢牢树立可持续发展理念。

更优质的发展。优质既是一种教育发展的实然状态，也是一种事实判断。其基本要求是提高基础教育服务以及人才培养的质量与标准。高效、集约地发挥现有教育资源的要素潜力，实现各类教育投入产出效益最大化，使各类教育要素边际生产率与边际收益达到最优，全面促进教育发展制度、发展动能、发展过程、发展方式最优化。从实然状态看，我国东部沿海地区及发达城市，特别是北京、上海等地的教育已经跨入世界先进水平，其他省市和地区也有很多优质教育区和优质中小学校。优质教育区的成熟经验是：立足国家发展与国际竞争需要，创造性地实践教育优先发展的国家战略，为学校发展提供先进的教育理念、良好的教育资源支持、有力的政策安排、有效的过程推进、科学的评估标准和久久为功持续不竭的奋斗努力。这些优质校的共同样态是教育质量高，社会声望好。质量高、声望好的综合构成要素有正确的办学方向、良好的学校文化、系统的课程结构、优质的课堂教学、优秀的教学团队、优异的学生发展、完善的办学条件、精致的学校管理和强有力的学校领导。从事实判断看，由于历史的原因和城乡、区域差距，导致目前我国教育发展远远没有达到比较均衡的优质发展状态，促进基础质量提升已然成为我国广大中西部地区和众多中小学校的迫切任务。更为优质的教育无疑是一个比较性概念，可以包括以下几方面内容：一是实现现有教育资源配置的进一步优化，使资源效益最大化；二是教师队伍建设取得更为全面性、实质性的进展，教师的师德师风、专业知识与教学能力等达到基本理想状态；三是课程与教学能够满足不同生命特征、个性的孩子需要，可以实现每个人自由而全面的发展；四是具有教育发展所需的良好的环境，既指自然环境优美，也指社会环境和谐。但是，优质不等于高质量，教育高质量发展包括优质但不限于优质，优质是教育高质量发展的最佳状态。

更可持续的发展。更可持续发展的教育指我们必须考虑教育发展的可持续性，以可持续的教育事实观、价值观、伦理观指导教育发展。上一代人发展教育不能以损害下一代人的教育发展为代价，而必须为下一代人的教育奠定绿色、和谐、健康的发展环境。要致力于资源节约型、环境友好型教育，打造基础教育可持续发展新常态，改变过度依赖外部教育治理现状。可持续发展是世界各国教育的发展目标，特别是在历史大趋势、现代文明大背景大转换的当下，我们更应重视教育的可持续发展。自《议程》启动以来，联合国教科文组织已连续发布系列报告。2019 年高级别政治论坛特别纪念出版物《超越承诺：各国如何实现可持续发展目标4（BeyondCommitments-How Countries Implement SDG 4）》集中展现了世界各国在教育可持续发展上所做出的努力。大多数国家将可持续发展目标4 作为本国教育规划框架，各国通过多种方式将本国目标与可持续发展目标 4 联系起来，其中有六个领域能够加速实现目标：超越平均数、超越受教育机会、超越基础知识、超越学校教育、超越教育、超越国家。2019 年，联合国教科文组织第四十届 会议确定了“2019 年后可持续发展教育实施框架 ”（Education For Sustainable Development：Towards Achieving the SDGS，ESD For 2030），强调可持续发展教育是“关于优质教育的可持续发展目标的组成部分，也是所有可持续发展目标的主要推进手段”，可持续发展教育可以使每个人都能获得可持续发展所需的知识、技能、价值观和态度。大会确定了“变革性行动”、“结构性变化”、“技术性未来”的可持续发展技术路线。变革性行动指可持续发展教育必须更加关注每个学习者的个人转变过程及其发生方式；结构性变化指可持续发展教育需要更加关注不可持续发展的深层结构性原因，特别是经济增长与可持续发展之间的关系；技术性未来指技术进步可为某些“旧的”可持续性问题提供解决方案，但一些改变人们行为的可持续发展教育工作可能就不再具有现实意义。实现基础教育可持续发展需要学校前瞻未来，结合学校现有基础和未来构想，构建学校长远发展的顶层设计，制定《学校“十四五”发展规划》，科学谋划推动学校持续发展的重点领域、重要事项的安排和落实。

（二）从部分推及整体，坚持更加公平、全面的价值遵循

在特定时期，为了在短时间内提高教育质量，我们允许一部分学校、一部分地区先发展起来，创办了大批重点中学、示范性中学，虽然取得很大成效，但也以牺牲掉教育公平为代价。时至今日，依然造成很多遗留问题，比如教育改革的系统性不够，教育公平依然有待推进，学校发展千人一面，过分拔高智育压倒了学生的全面发展，等等。进入新时代，中国基础教育高质量发展需实现价值转换，也就是要着力解决历史遗留问题，在巩固教育公平成果的基础上追求更公平的发展，同时，要将高质量发展理念及其发展成果从部分推及整体，实现更全面的高质量发展。

更公平的发展。公平是永恒的价值，教育公平是教育永恒的发展追求。历经扫盲教育、普及教育、全民教育，当前我国教育已迈入优质教育阶段。我们对教育公平的关注，已经从机会公平转向过程公平与结果公平。中国基础教育发展的核心关切是人人共享高质量教育发展成果。党的十九大报告中明确提出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。2019 年的《政府工作报告》提出，办更加公平、更有质量的教育。“更加公平更有质量的教育”至少包括以下几方面内涵。其一，必须以教育公平为基础，在此基础上实现教育质量的进一步提升。“公平—质量”既是一个语法结构，也是一个发展逻辑，也即基于教育公平底座实现质量追赶，逐步实现基础教育高质量发展从短期到长期、从初级到高级、从物质到精神的结构、内涵升级。其二，此处的教育公平依然需要从宏观与微观两个层面理解，也即从社会与个人的结构性关系去理解。社会意义上的教育公平指区域、城乡、学校之间的教育不公平现象基本消除，特别是我国西部地区与东部地区，这首先意味着教育资源配置的基本均衡。其次要增强教育制度供给的充分性与平衡性，建立健全基础教育高质量发展的“兜底”机制、保障机制，优化改进其分享机制和动力机制。个人意义上的教育公平首先指以人的发展为核心评估域的教育公平，即以实现人的全面发展为核心视点与内在关切。其次要适当打破教育结构惰性对受教育者发展的制约，扩大受教育者的合理有序流动，提升教育获得感。更公平发展的实践体现是，通过全面提高基础教育教学质量，进而更好地实现受教育者接受教育起点的更公平，力争让每一所学校都优质，每一个孩子都能“上好学”；教育过程的更公平，力争让每一个教师都优秀，每一个孩子都能“学得好”；教育结果的更公平，力争让每一个学生都出彩，每一个孩子都能优异发展。

更全面的发展。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，坚持“五育”并举，是全面发展素质教育、培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人的根本要求。更全面的发展，既要坚持全面系统的观点，又要蹄疾步稳、抓住关键。既要全面发力深化教育改革，坚决破除各方面体制机制弊端；也要增强改革系统性、整体性和协同性，多点突破、纵深推进，着力拓展改革的广度和深度。更全面发展的宏观着力点是，要全面解决学前教育入园难、入园贵问题，推进学前教育步入普惠、优质发展快车道。要全面巩固义务教育成果，推进义务教育进入优质教育新阶段。要全面普及高中阶段教育，推进高中教育多样化、有特色发展。全面调动教师的积极性、主动性、创造性，健全中小学教师工资长效机制，全面实施绩效管理，落实集中连片特困地区生活补助政策，为教育发展提质、创新人才培养提供人力保障。全面完善教育质量标准体系，制定覆盖全学段、体现世界先进水平、符合不同层次类型教育特点的教育质量国家标准，突出学生发展核心素养与关键能力要求。全面推进依法治教水平，确保各项教育立法稳步推进，为基础教育提供全方位保护。全面提高经费使用效益，保障基础教育办学经费。全面提高国家教育创新能力，既包括基础教育理论创新、体制机制创新，也包括教育实践创新。要推动形成
全面教育开放新格局，提升国际交流合作水平，学历互认、标准互通、经验互鉴，扎实推进“一带一路”教育行动。更全面发展的微观着力点是，以高质量的德智体美劳全面发展教育培养全面发展的人。落实立德树人，突出德育实效，完善德育工作体系，深化课程育人、文化育人、活动育人、实践育人、管理育人、协同育人；提升智育水平，着力培养学生的认知能力，促进思维发展，激发创新意识；强化体育锻炼，坚持健康第一，实施学校体育固本行动，严格执行学生体质健康合格标准；增强美育熏陶，实施学校美育提升行动，落实音乐、美术、书法等课程；加强劳动教育，充分发挥劳动综合育人功能，落实劳动教育指导纲要。

（三）从基本转向高位，盘活更加均衡、协调的体制机制

在消除教育发展不均衡，解决教育公平的过程中，教育发展体制机制不断健全，逐渐形成了教育发展的均衡协调机制，基本实现基础教育均衡、协调发展，教育活力不断激发，教育质量显著提升。但与此同时，教育发展总体布局有待优化，资源分配分布不够均衡，城乡教育一体化尚未形成，区域、校际教育联动机制尚未有效建立等问题依然十分突出。因此，新时代基础教育高质量发展需要实现体制机制转换，从基本均衡、协调转向高位均衡、协调，在坚持、巩固业已形成的有效的体制机制的基础上，进一步调整、优化基础教育高质量发展的均衡，协调体制机制，以体制机制的建立健全、全面盘活促进教育高质量发展。

更均衡的发展。教育均衡是新时代教育高质量发展的重要内涵之一。其不仅与教育公平有着千丝万缕的联系，在某种程度上可以说，教育均衡是教育公平的重要条件之一。如果说教育公平更多涉及关系正义的话，那么教育均衡则更多的指向分配正义。于是，更均衡的教育发展样态可以表现为优质教育资源的公平、有效分配。要立足我国基础教育布局差异和区域发展不均衡现实，科学规划、调整区域教育协调发展空间布局，健全区域教育协调发展体制机制，引导各地因地因时制宜、发挥比较优势、优化教育格局。同时充分挖掘基础教育区域间梯次转移的空间潜力，积极培育内陆地区承接沿海地区教育迁移和延伸的能力，推动区域间特别是沿海地区和内陆地区基础教育的协调链接。要以供给侧结构性改革为主线，推动基础教育质量变革、效率变革、动力变革，着力提高供给质量，优化结构调整，矫正资源配置不当，扩大有效教育供给。尤其要扩大有效高质的中高端教育供给，增强教育供给侧结构对人民高质量教育需求变化的适应性。破除阻碍受教育者自由流动的体制机制，尤其是城乡二元体制，建立城乡一体化的公共教育服务制度。在实践操作上，可以将均衡状态概括为全要素均衡、全过程均衡与全方位均衡。“全要素”指教育要素的配置性均衡，公平与利益是核心价值；“全过程”指教育发展过程的受益性均衡，均等与效率是关键指标；“全方位”指教育发展空间上的一体化状态，主要包括均衡与效益等价值考量。三全均衡同时体现了教育均衡的三级水平：公平与正义是义务教育初始均衡水平的价值表征，质量与品质是义务教育均衡化水平的发展旨归，个性与卓越是义务教育后均衡水平的核心诉求，教育高质量视域下的均衡显然追求个性与卓越。

更协调的发展。教育高质量的协调发展意味着紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，加强宏观教育政策协调和发展战略对接，确保形成整体顶层合力。深刻理解实施教育协调发展的战略要义，从当前我国区域、城乡与校际教育发展中不平衡、不协调的突出问题出发，坚持总体布局与分领域相结合，集中力量突破教育“卡脖子”环节。各级教育部门要充分发挥制度协调与政策配套优势，打造共建共享的教育协调发展新格局。充分继承教育发展规律与演化模式的匹配路径，协调教育系统内要素配置、运行机制以及反馈方式，提高教育内外联动，打造有机组合效果，进一步打破发展桎梏。一是坚决落实区域协调发展战略。充分发挥互联互通对教育高质量发展的辐射和带动作用，充分利用发达地区在历史基础、资源禀赋等方面的优势，构建区域教育高质量发展网络，同时发挥欠发达地区的特色优势，加强东西对话，强化南北合作，创新强弱组合、精准对接、对口拉动机制，构建区域教育高质量发展规划、治理、交换与共享新局面。二是科学构建城乡协调发展新格局。建立更加有效的教育协调发展新机制，如协同规划机制、跨部门统筹协调机制等，促进教育协同联动高质量发展。以城市群为主体构建大中小城市和乡镇教育协调发展格局，不断补齐区域教育发展短板，突破农村教育发展瓶颈。三是努力实现校际协调发展目标。建立强强组合、强弱帮扶的校际发展新格局，充分发挥强校教育高质量发展的辐射带动作用，建立师资、课程、管理等共建共享新机制，逐步缩小校际差距，动员各方力量协同推进教育高质量发展。需要注意的是，协调既是理念也是机制，既是标准也是尺度，既是手段也是目标，是公平论与重点论、均衡与非均衡、补短板与出新招的统一。

（四）从追赶走向超越，打造更加创新、安全的路径保障

中华人民共和国成立 70 多年特别是改革开放 40 多年以来，我国基础教育发展取得的成就是历史性的。办学规模不断扩大，办学水平不断提高，教育教学质量与日提升，教育经费和资源保障不断巩固加强，办学体制和管理制度日益科学完善，教育国际化水平显著提高。21 世纪以来，中国学生在国际学生评估项目测试中的优异表现更是为中国基础教育赢得了世界美誉。然而，与世界发达国家相比，我们依然面临着基础教育创新活力不够、学生创新意识及创造力不强等问题。同时，我们在学习、借鉴西方教育理念与模式的同时，对于其潜在的风险意识不够，国家教育安全发展观念不强等问题也越来越突出。因此，中国基础教育高质量发展必须实现路径转换，改变跟跑西方教育的路径依赖，走出一条自我创新的发展之路，并且在国际、国内日益复杂的环境下强调国家教育发展的安全性。

更创新的发展。党的十九届五中全会公报和《建议》提出，展望 2035 年，我国经济实力、科技实力、综合国力将大幅跃升，经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶，关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。《建议》要求，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才，造就更多国际一流的科技领军人才和创新团队，培养具有国际竞争力的青年科技人才后备军。这些新的要求无疑对教育的创新发展提出了高要求高挑战。更创新的发展意味着始终坚持创新是教育发展的第一动力，着力实施教育创新驱动发展战略，消除一切不利于教育创新的限制因素。突出问题导向，统筹兼顾、综合施策、提前布局，破解制约教育发展的体制机制障碍，补齐制度短板，消除僵化路径依赖，打破固化行为结构，激发教育创新活力，既要不断增强现有体制机制适应性，又要以创新嵌入诱致体制机制革新。鼓励基础教育理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及各方面创新，不断赋予中国教育以鲜明的实践特色、理论特色、民族特色、时代特色，形成中国特色教育道路、理论、制度、文化。加快培育教育创新新动能，充分调动各方面积极性，增强创新意识，培养科学素养，全面激活全民创新精神，提升全民创新能力。以坚持促进创新思维发展为抓手，激发创新意识。基础教育是培养创新人才的重要阶段，只有夯实基础才能孕育创新人才。在办学实践上，要坚持创新引领，以创新的方式、创新的过程、创新的管理，培育学生的创新意识和创新能力，提高人才培养质量。以丰富并创新课程形式为依托，完善创新课程体系、教学方法、学生活动等关键环节改革。创新教材体裁编排及话语体系，紧跟科学研究前沿，回应社会议题，进一步增强内容针对性与实效性。把握师生特点和发展需求，创新工作理念思路、改进工作方式方法，激活教师工作内生动力，不断提高师生的获得感。在人才培养过程上，要根本改变传统的人才培养方式，构建体现基础教育课程改革宗旨、塑造学生核心素养和关键能力的教学新形态。新形态的内涵表达是，变“双基”为“四基”，即在“基础知识和基本技能”基础上再加上“基本思想”和“基本活动经历”。变“双能”为“四能”，即在“分析问题和解决问题”基础上，再加上“发现问题和提出问题”。变单向思维为双向思维培养，即演绎思维与归纳思维培养并重。演绎思维可以给学生坚实的知识基础，但它不能给人以创新。因为演绎思维是验证真理验证结论。要创新必须有归纳思维，因为归纳思维才能给人以创造和发现。

更安全的发展。更安全的发展首先要求教育系统严把政治安全观。坚决落实好为党育人、为国育才的责任和使命，建设政治强、人格正、视野广、情怀深、自律严、质量高的思想政治课教师队伍，实施课程思政、教学思政、三全育人，打造铸魂育人的思想政治“金课”，不断完善思想政治课程体系，提升内涵，强化保障，发挥好思想政治育人的主渠道作用。要坚持以学生为本，让思想政治教育可亲可感，引领理想信念，培育爱国情怀，提升品德修养，熏陶高远志向，培养奋斗精神和锤炼个人修养，培养立志肩负民族复兴大任、德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。其次，要关注教育发展的政治安全。充分发挥党在教育事业中领导、协调的核心作用，切实增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。坚持马克思主义对教育事业的指导，牢牢把握教育领域意识形态领导权，自觉运用马克思主义的理论、思维与方法研究教育、发展教育、指导教育，谋求教育高质量发展。要明确中国教育与国外教育的政治立场与利益导向，防止国外教育系统政治风向向中国教育系统的传导与灌输，也要防范国内教育政治风险的变异与升级。建立健全教育系统政治安全的风险识别、防治机制，使其拥有正确合理的政治意识、政治需要、政治内容、政治活动，并且在这些方面免于侵害和威胁。再次，要注重信息安全建设。信息安全包括物理安全和逻辑安全两个方面，前者要求教育系统中的网络系统各类通信、计算机设备及相关设施等物质设施得到有效保护，以为教育高质量发展提供足够充分的硬件支撑。后者主要指教育系统的信息完整性、保密性以及可用性，它要求各类教育主体具备充分的信息安全素养，在日常的网络信息活动中自觉遵守相关法律规范，不泄密、不传谣，积极建设高质量的网络教育空间。最后，要切实保障校园安全。校园安全直接关系到广大青少年是否能健康、安全成长。近年来，国家高度重视校园安全工作，出台了《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》、《安全生产宣传教育“七进”活动基本规范》、《推进安全宣传“五进”工作方案》等一系列重要文件，为教育高质量发展提供了政策屏障。校园安全建设需要积极贯彻国家关于校园安全建设的系列文件要求，深入推进公共安全教育相关课程建设，将公共安全教育融入德智体美劳全过程。创新教育形式，不断增强师生公共安全意识和能力，提高自保、自防、自救能力。结合教育系统实际情况，系统推进各级各类国家安全教育。探索实施健康副校长制度，强化联防联控，建立危机处理预案，落实责任分配，强化任务监督，切实强化学校安全教育，为教育高质量发展保驾护航。

走向转换需付出的努力

（一）学理研究聚焦

厘清教育高质量发展内涵。理论是实践的先导，理论不会解决所有的实践问题，但是所有的实践展开都离不开理论。所谓“理论无实践则空，实践无理论则盲”。因应于我国经济高质量发展的战略举措和十九届五中全会提出“建立高质量教育体系”的国家安排，我国教育必须尽快实现高质量发展转向。但是，一个前提性的理论问题是：什么是教育高质量发展。当我们谈论教育高质量发展时，我们在谈论什么。这是我们首先需要解决的学理性问题。从目前已有的少量教育高质量发展研究成果来看，这一问题似乎尚未进入学者们的研究视野或者说尚未被很好解答。在没有充分厘清内涵的基础上，匆匆构建教育高质量发展的路线、指标可能是无源之水、无本之木，有可能导致教育实践肤浅化、狭隘化、功利化。因此，我们必须从厘清教育高质量发展的科学内涵开始，通过深度阐释其内涵、廓清其外延，推动我国基础教育高质量发展的理论研究。本文上述对教育高质量发展的内涵阐释只是初步尝试，在某种程度上而言，它仅仅是一个尚未开始的开始。

加强原生性教育理论研究。厘清基础教育高质量发展的内涵是丰富新时代我国基础教育理论研究的重要方面，也是最为关键的理论先行。在此基础上，应该加强我国基础教育领域的原生性理论研究。中国基础教育高质量发展不是空穴来风，其学理聚焦与理论体系必须源自于我国丰富而鲜活的基础教育理论与实践。只有源于我国基础教育发展现实的理论才具有科学的解释力，也只有建立起坚实厚重的原生性教育理论体系，我们才能盘活、下好中国基础教育高质量发展这盘大棋。因此，我们必须深入挖掘、诠释教育高质量发展的价值、逻辑与动力，从时间动态性和维度分割性的双向互动中全面评估基础教育发展现实，强调内源性、本土性理论生成。这就意味着，其一，我们要全面总结我国基础教育已有的成功发展经验，形成较为系统的一般性教育理论。其二，对已有基础教育理论成果进行全面的批判性分析与“创造性破坏”，发掘源于实践场、饱含生命力、富有时代性的科学教育理论，形成系统的框架与体系。其三，要不断地加强关于我国传统教育理论与实践的整理与研究，激活我国古代教育丰富的教化智慧，通过时代性转化为今所用。

创造性转化域外先进经验。当然，我国基础教育高质量发展不是关起门来搞发展，基本的学理研究也不是一味地闭门造车，特别是在教育现代化不断向纵深推进，教育全球化浪潮席卷民族国家的当下，与世界脱轨就意味着被世界教育除名。因此，在强化我国基础教育本土性、原生性理论研究的同时，需要实现与国际基础教育对接，特别是与世界主要发达国家基础教育接轨，不断提高我国基础教育国际化水平，这也是教育高质量发展的题中之意。因此，我们必须处理好以下几对关系。一是本土性基础教育理论与世界性先进性教育理论的关系，必须以前者为主，后者为辅，不可本末倒置，构建域外为推、本土为拉的推拉综合作用的理论模式。二是积极主动参与全球基础教育发展与治理，扩大中西方教育交流，充分吸收、利用西方发达国家基础教育经验，提高我国基础教育制度性、学术性话语权，提升教育研究影响力。三是“移植”和“转化”的关系。任何科学、先进的教育理论都是一定国情、社情与民情的产物，先进不意味着合适，重视域外基础教育研究也不意味着不加辨别地全盘照搬，而是需要基于我国教育发展现实与既有理论框架实现创造性转化，只有充分具备中国教育基因的理论才能真正丰富我国基础教育高质量发展的学理研究。

（二）教育实践提质

构建提高质量的顶层设计。基础教育高质量发展是国之大计、党之大计，需要构建具有针对性、系统性的顶层设计。全国教育大会以来，国家相继下发《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》、《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》等重要文件，对全面提高基础教育发展质量作出重大部署。2019 年 7 月 29 日，国务院召开全国基础教育工作会议，这是改革开放以来，以国务院名义召开的第二次全国基础教育工作会议，吹响了贯彻落实三个重要文件、全面提高基础教育质量的冲锋号。2019 年 11 月底，教育部印发《关于加强和改进新时代基础教育教研工作的意见》、《关于加强初中学业水平考试命题工作的意见》、《关于加强和改进中小学实验教学的意见》三个配套政策文件。这是我国基础教育高质量发展的重要政策进展，为推动我国基础教育高质量发展进程、构建高质量发展文化提供了重要的政策遵循。根据《建议》要求，要健全教育基本公共服务体系，完善共建共治共享的教育治理制度。围绕“五大理念”，积极构建基础教育“三大变革”的体制机制，既要有战略定力也要有紧迫感。及时作出教育高质量发展的有效制度安排，创建和完善制度环境，加快形成推动基础教育高质量发展的政策体系、标准体系、指标体系、绩效评价与政绩考核，统筹兼顾做好基础教育高质量发展的各项顶层设计。

创建基础教育的质量文化。文化是最根本的教育环境，具有潜移默化的育人功能，要大力推进全国基础教育高质量发展文化建设，坚持文化引领，实践导向。其一，质量育人，标准先行。要不断完善基础教育高质量评价体系，建立以教学质量报告、教学评价、专业评价、课程评价、教师评价、学生评价为主体的全链条多维度教学质量评价与保障体系。其二，持续推进高质量教学工作审核评估和合格评估。要把评估、认证等结果作为教育行政部门和本校政策制定、资源配置、改进教学管理等方面的重要决策参考。其三，要构建基础教育自觉、自省、自律、自查、自纠的高质量文化，把其作为推动学校不断前行、不断超越的内生动力，将质量意识、质量标准、质量评价、质量管理等落实到教育教学各环节，内化为师生的共同价值追求和自觉行动。其四，全面落实学生中心、文化导向、持续改进的先进理念，加快形成以学校为主体，教育部门为主导，行业部门、学术组织和社会机构共同参与的中国特色、世界水平的质量保障制度体系。

学校因校实际的特色努力。基础教育高质量发展的关键是学校，学校应明确发展思路，不断完善体制机制，科学制定发展规划，注重发展连续性，全面落实科学评估。深化课程育人、文化育人、活动育人、实践育人、管理育人、协同育人；打造教育强校、文化强校、人才强校、体育强校、健康校园。自觉创建深化东西互补、南北对话联动机制，发挥优质学校示范辐射作用，完善强弱帮扶、对口支援等办学机制，促进学校发展全面提质增效。设立课堂教学质量提升工程，定期开展主题式教学研讨，以研促教，以研带学。注重培育、遴选和推广优秀教学经验、模式和案例。加快数字校园建设，积极探索基于互联网的教学，促进信息技术与教育教学融合应用，完善监管机制。学校要健全教学管理规程，统筹制订教学计划，优化教学环节。坚持教学相长，注重启发式、互动式、探究式教学，引导学生主动思考、积极提问、自主探究。注重基础创新与原始创新，强化教育理论学习，提高教师教育学素养，增强教育研究能力，提升教育实践自信，打造高质量教师队伍。坚持教师主导，学生主体，保护学生好奇心和想象力，激发求知欲和学习兴趣，提高学习力和行动力。重视差异化教学与个别性指导相结合。探索以学科为基的综合性课程教学，强化跨学科、融学科思路，开展研究型、项目式学习，优化学科布局，强化课程思政。坚持健康第一，体育强校，实施学校体育固本行动，严格执行学生体质健康合格标准，普及医疗卫生知识，建立健全应对重大卫生事件体制机制。

来源|《教育研究》2021年第4期