葛长银：优化我国财税政策的三点建议

文丨葛长银（中国农业大学会计系副教授，海南大学会计中外人文交流研究院红色会计首席专家）

改革开放以来，我国财税政策体系扬长避短，在基于国情的基础上，充分吸收先进经验，已逐步构建了健全、完整的财税政策管理体系和依法治理模式，有力地保障了国家经济的发展。但因我国经济和企业财税实践都发展较快，新模式、新业务或新问题不断涌现，且复杂多变，也给财税政策的制定和管理提出了更高的要求；尤其是在“后疫情”时代，如何通过及时的财税政策引导，扶持、助力广大企业尤其是中小企业的发展，更好地服务国家经济建设，服务新时代，就是一个重大的历史责任。

依据目前执行的财税政策和多年的实践经验，笔者对优化我国财税政策提出三点建议。

一、及时统一政策执行口径

财税政策和法规在贯彻国家意志的同时，也是企业财税行为的准绳，更是一个执行标准，尤其是在“量化”表达方面，如果出现两个标准或两个税率，纳税人就会无所适从，必须及时修正，统一政策的执行口径。

比如2008年1月1日起施行的《企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”超过的部分，要做纳税调整，但不允许在以后的年度扣除。这个法律条款实行8年后，2016年9月1日，第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国慈善法》第八十条规定：“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”

不论出于什么原因，这两部上位法对企业捐赠支出超标部分的处理规定，就出现了两个标准，且涉及所有慈善捐赠的企业。比较而言，《慈善法》鼓励企业捐赠，就放宽了税前扣除时间，旨在让企业承担社会责任。但企业的直管部门是税务机关，吃不透此政策导向的企业还是按照税法规定进行汇算清缴。鉴于此，2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会就将《企业所得税税法》中的相应条款修改为：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12％的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”这就及时地与《慈善法》统一了财税政策的执行口径，也保证了上位法的统一性。

不同法规的制定若涉及财税问题应采取不同部门“会诊”方式，统一财税政策执行的口径。若后面法规的执行口径超越了前面法规的执行口径，一定要及时修改并统一——因为执行法规的纳税人与政策的制定者，在政策水平上是不同的，两个执行口径会让他们无所适从。而及时修订法规条款，也是保证财税政策质量的重要手段。

二、及时放权地方财税部门

我国地大物博，各地的经济发展也不平衡，尤其是国地税合并后，财税政策的制定权相对集中，这在保证国家意志顺利贯彻的同时，也在政策出台方面偶发一些脱离当地实际的问题。以海南自贸港建设的相关财税政策为例。据财政部、税务总局《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》(财税〔2020〕32号)规定：“对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征。”同时又明确：“在海南省办理个人所得税年度汇算清缴时享受上述优惠政策。”

海南省人民政府发布的琼府〔2020〕41号进一步细化了规则：“享受个人所得税优惠政策的高端人才和紧缺人才，须在海南自由贸易港工作并……签订1年以上的劳动合同或聘用协议等劳动关系证明材料。”

财税32号和琼府41号的目的很明确，都是为了防止滥竽充数，骗取税款。但这两份文件存在一个“矛盾”：即使被海南确认为引进的高端人才，但若不在海南省办理个人所得税汇算清缴，其在自贸港任职的收入就不能享受15%的优惠税率。这对很多参加自贸港建设并要回原单位汇算清缴的高级专家来说，是不公平的；而这类兼职的专家还为数不少，且作用巨大。

税收优惠的对象是引进人才的报酬而非汇算清缴地点。自贸港是社会主义制度优越性的“试验田”，其建设需要大力吸收智力和技术的介入，其中就有一部分兼职的高级专家，税收优惠要以智力和技术的到港为准，以人才的实际工作和贡献为准，而报酬就是衡量贡献的尺度。所以，这个报酬不论在哪儿汇算清缴，都应享受自贸港的税收优惠政策。应及时放权海南省地方政府制定适合自贸港建设的财税政策，对海南省认定的引进高端人才，只要有实质性的工作，并满足一年驻岛183天的要求，不论在哪儿汇算清缴，其自贸港收入都享受15%的优惠税率。

三、及时引导企业绕开税收“陷阱”

我国财税政策的出台，尽管层层把关，精益求精，臻于完善才颁布实施，并且还经常采取“试行”方式。但一进入实践环节，还是能检验出“瑕疵”——这就是实践出真知。为了修补这些“瑕疵”，财税部门也经常打一些“补丁”文件，或放权企业通过税务备案的方式自主处理。但如果没有明确的政策指引，很多企业还是不敢越雷池一步。

河北沧州某高新技术企业，因政府组织实施的保障性安居工程建设需要进行搬迁，当年全年的生产经营收入4000万元，其中高新技术产品收入3000万元，占总收入的75%（30000000/40000000）；同时取得政策搬迁收入5000万元。依据《高新技术企业优惠情况及明细表》的填报规定，搬迁收入属于其他收入，也要计入收入总额。但如果把5000万搬迁收入计入收入总额，该企业高新技术产品收入的占比就是33.33%（30000000/90000000）。

如此企业的麻烦就来了。《高新技术企业认定管理办法》规定了一个硬条件：近一年高新技术产品收入占企业同期总收入的比例不低于60%。该企业的比例为33.33%，就达不到高新技术企业的认定标准，也就无法再次获得高新技术企业资格。

搬迁是政府行为，企业不能抗拒。而巨额的搬迁收入不仅会导致企业丧失高新技术企业资格，还会连锁影响到企业享受其他税收优惠政策。这就是不同税收条款无意发生“冲撞”而产生的“漩涡”，也是理论上所讲的税收“陷阱”。

鼓励高新技术企业发展是国家战略，凡是影响高新技术企业发展的政策，都需要理顺、调整。为此笔者建议针对此类明显不合理的税收“陷阱”，财税部门要通过便函、解答等方式表明观点：企业可以通过税务备案方式，讲清“在计算高新技术企业技术产品收入占比时从总收入中刨除”，及时引导企业绕开税收“陷阱”。

尽管实践中出现的都是个别问题，但对遭遇到的纳税人来说都是一道过不去的坎。过不了这个坎就会影响企业发展，进而影响国家经济发展。纵观国内外形势，我们已没有任何理由不及时解决这些实践难题了。“天下武功，唯快不破”，通过上述三个“及时”进一步优化我国财税政策的质量，十分必要也非常重要。

（感谢河北政法职业学院会计系郑英美老师为本文提供一手案例资料。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@Jiemian.com。）