借鉴美国关键金属矿产战略，构建中国关键金属的国家战略

关键金属（或者关键矿产、关键原材料）是指对国家经济发展、科技创新、国防建设和产业安全具有重要影响但却存在较高供应风险的战略性金属及类金属矿产资源。俄乌冲突下百年变局与新冠肺炎疫情影响交织叠加，全球产业链供应链安全稳定运行受到重大冲击，世界进入新的动荡变革期。为保障新兴产业发展所需关键金属矿产的安全供应，以美国为首的西方国家纷纷开展关键金属的供应风险评估并制定关键金属国家战略。

本文梳理了美国自二战以来的关键金属战略发展历程和时代背景，重点总结了美国21世纪后的关键金属战略演化特征和动因，以此分析国内国际环境、现实需求和关键金属战略关联演变特征，进而结合中国的现实需求和国际环境，提出构建中国关键金属国家战略和决策支撑体系的意见建议。

本文收集整理了自二战以来的美国关键金属研究报告、政策文本及科研文献，从发展历程、演化特征和演变动因三个维度，对美国关键金属战略历史发展及未来动向进行了解构和研判，并结合中国实际情况，提出了中国关键金属国家战略发展的整体思路以及构建中国关键金属决策支撑体系的具体建议。

美国关键金属战略发展历程

（1）第一阶段（第二次世界大战和冷战期间）：服务战争需求，具有明显的战时经济色彩。该时期美国的关键金属战略注重保障本国战时经济运行的资源需求，并通过资源断供打击敌国的经济和战争潜力。

如1939年，美国为应对第二次世界大战前紧张的政治经济环境，颁布了《战略和关键矿产储备法案》。1974年，美国为了护冷战背景下的国家利益，发布了《关键进口产品备忘录》。这些政策均对关键金属概念进行了界定，并制定了相应的物资储备、贸易和分配制度。

（2）第二阶段（20世纪末至21世纪初）：迎合全球化趋势，转实入虚，重视资源高附加值应用技术开发。随着贸易自由化的不断深入和国际紧张局势的缓和，供应链全球化趋势迎来大发展。为提高企业收益和效率，美国积极推行促进贸易战略，并将关键金属战略重心转向鼓励新技术开发。

如1990年，美国内政部指导建立了主要负责矿物冶炼工艺、回收技术和替代材料开发的“战略性资源矿产技术中心”。

（3）第三阶段（金融危机2008-2018年）：迎合美国制造业回流战略，高度重视产业链安全。受到全球金融危机等事件的影响，美国的关键金属战略逐渐从效率优先向安全优先转变。

2008年，美国国家科学研究委员会提出了基于供应风险和经济重要性的关键金属二维评估方法。2013年，美国能源部下属的埃姆斯国家实验室与多家企业、大学、国家实验室联合成立了致力于解决关键金属供应风险问题的关键材料研究所。

（4）第四阶段（特朗普、拜登执政期间）：遏制中国崛起，推行关键金属供应链的“去中国化”。凭借巨大的金属冶炼产业优势，中国在关键金属供应（特别是冶炼产品供应）阶段占据着主导地位、并正加速向下游材料利用及先进制造阶段延伸。近年来，美国对此深表担忧。

在政府官方报告中，美国直言不讳地将中国称为敌手（Adversary）和假想敌，大肆鼓吹和渲染中国对其关键金属供应链及国家安全的威胁。特别是，美国前总统特朗普执政期间先后发布了三道总统行政令，不惜宣布美国进入“国家紧急状态”（national emergency），强调与中国在关键金属中的竞争关系。现任总统拜登在上台后，要求白宫对美国关键金属供应链进行百天审查，并以“中国稀土永磁体威胁美国安全”为由启动了对中国永磁产业的232调查。

美国关键金属战略演化特征

（1）战略意图： 从满足其产业安全驱动到配合其国际政治外交诉求驱动。 美国前总统特朗普在任期内大力推行供应链问题的政治化，将其他国家正常的经贸和政治活动视作对美国供应链安全的威胁。

受此影响，美国关键金属战略的政治化问题越发严重，关键金属评估中政治因素占比显著增加。如2021年，美国地质调查局在发布的金属关键性评估报告中，将其他国家与美国价值观的相似程度和美国“自由之家”的“民主指数”纳入评估体系。

2018年和2021年美国矿产关键性评估方法

（2）评估方法：从静态、定性评估到全产业链动态评估。金融危机、新冠疫情等突发事件严重冲击了依赖全球供应链的美国制造业。

为此，美国加快了制造业回流的步伐，并对提升本国供应链弹性和应对突发事件的能力有了日渐迫切的需求。受此影响，美国地质调查局的关键金属评估方法也做出了相应调整，将评估视角从资源端向产业链下游延伸，并重点关注制造业应对供应链中断的能力。

（3）政策导向：从供应产业链“多元化”到突出“去中国化”。全球贸易的不确定性增加，使美国考虑通过缩短供应链中的国外部分来提升供应链弹性。随着中国的快速崛起和供应链问题的政治化，美国将“去全球化”的矛头指向了中国。

如美国供应链百天审查报告中提出，美国不能在关键金属矿产供应上太过依赖“竞争对手”，中国矿业的“扩张”将强化中国对全球关键金属供应的“控制”且威胁美国的关键金属供应安全。

美国供应链百天审查报告中绘制的1990-2018年中国矿产品生产量全球占比

美国地质调查局发表论文中中美在矿产资源方面对外依赖度对比

（4）评估对象：从矿产阶段延伸到全产业系统。关键金属与新产业、新技术的发展密切相关。关键金属问题并不能简单认为是矿产资源问题，其背后的关键材料和关键技术更应作为影响国家供应链安全的重要评估指标。

如2020年，美国政府在发布的《关键和新兴技术国家战略》中指出，美国应参考风险管控方法来评估关键技术和正处于研发初期的新兴技术对国家安全的影响，以保持美国在高新技术领域的话语权和领导力。

注：●，矿产被评估为关键矿产；○，矿产被评估为非关键矿产；若矿产名称后未见特殊标识，表示该矿产通过定量评估确定关键性。*，矿产通过定性评估确定为关键矿产；**，矿产为美国净进口、不依赖国外供应的矿产，在评估时未考虑净进口依赖。

美国关键金属战略演变动因

（1）观念基础： 国家安全概念的无限泛化。 美国的国家安全观强调界定国家安全威胁的来源。 在政客的利用下，美国内部问题常将被归咎为外部威胁的影响。美国前总统特朗普在上台后积极推行 “美国优先”政策 ，将国家安全利益边界从国际向国内收缩。 受此影响，美国内部的问题被缩小，外部威胁的边界被无限放大，这使得其他国家的任何政治、经济活动都有可能被视为 对美国安全的威胁 。 在这种观念指导下，美国将供应风险评估研究政治化，以保障关键金属的供应安全为名制定相关战略，并 合理化对外国的经济制裁和政治干预 。

（2）现实需求：制造业回流对关键金属的需求。美国通过国际分工和全球贸易实现了效率和利润的最大化，同时也造成了制造业的“空心化”和国内就业机会的缺口。随着国内就业和产业问题日益严峻，美国前总统奥巴马在任期内开始考虑重振本土制造业问题。同时，受到全球贸易不确定性增加的影响，美国制造业企业迫切需要政府提供更为有效的措施来保障上游金属资源的稳定供应。在此背景下，美国的关键金属战略加速从资源端向全产业链转变，以评估和稳定关键金属供应对美国制造业的影响。

（3）指导思想：冷战思维及零和博弈的重新回归。在重新回归的冷战思维影响下，中国崛起不仅被美国视为是对其产业和经济的冲击，更被视为是对“美国主义”价值体系的威胁。为此，美国认为其必须通过遏制中国经济发展的方式来维护其在价值观上的优势，并通过与中国脱钩的方式来避免中国对其经济和价值观的“渗透”和影响。受此影响，美国在特朗普时期推行了“退群”外交和“去全球化”供应链政策。在拜登时期，美国重拾小多边主义战略，与中国脱钩的手段也转向推行供应链的“去中国化”。

（4）战略意图：维护对新兴经济体的科技产业优势。近年来，美国的实力和国际影响力出现了相对衰退，中国等新兴经济体迅速崛起，国际影响力大增。为防止战略优势丧失，美国需要动用经济、外交等手段遏制新兴经济体综合实力的增长，并维护自身在各个领域的话语权和影响力。关键金属是经济和技术发展的资源基础，对国家发展具有重要的支撑作用，而关键技术制约着关键金属向关键应用的转化，进而影响着关键金属在社会中发挥效用。为此，美国积极制定和完善关键金属和关键技术战略，企图以资源和技术为抓手在国际战略竞争中保持全面的实力优势。

构建中国关键金属国家战略建议

1）提升系统认识，把关键金属资源安全上升为国家战略进行统筹谋划。 关键金属的安全供应和高效利用，不仅是资源安全问题，也事关中国的能源安全、产业安全、科技安全和军事安全。

为此，我们应提升对关键金属的系统认知，将关键金属问题上升到国家战略高度，由国家部委牵头，前瞻性、全局性地开展关键金属全产业链的风险识别、监测和防控工作，并积极推动中国特色的关键金属资源保护性开发管理体系、战略储备体系、贸易管制及安全审查体系建设。

2）立足国际视野，加强关键金属矿产的全球战略研判和资源布局。当前，世界各主要经济体对于关键金属矿产的战略争夺日趋愈发激烈。

为此，中国应加快关键金属战略决策支撑体系建设，并加强全球关键金属矿产的战略研判和资源布局：一方面，中国应立足于全球视角，对全球关键金属矿产及其下游产品的产量、贸易流向等数据进行动态统计和监控，持续监测并预警战略金属资源安全状况，为国家制定关键金属资源政策及其安全防控提供科学依据和决策参考；另一方面，中国应依托“一带一路”倡议，通过积极推行海外矿产勘查计划，积极整合全球金属开采、冶炼及下游产业链，加强同亚、欧、非等国家的战略合作。

3）加大科技投入，提升关键金属供应能力和战略应用水平。中国在部分金属的储量和产量上具有优势，但在部分金属及其下游应用上也存在技术空白和强对外依赖。

因此，中国在制定关键金属战略时应全面掌握不同金属的资源禀赋、产业结构和技术研发现状，依此在金属产业供给侧改革和技术研发中补短板、锻长板，全面整合采冶企业和科研机构的科技力量，夯实资源及冶金产业优势，厘清关键金属产业延伸方向，识别和破解其中“卡脖子”的关键技术，推动关键金属的资源优势向科技优势、产业优势、外交优势和战略优势转化。

4）依托一带一路，构建人类命运共同体下全球关键金属矿产治理新秩序。目前，美国等主要发达国家及矿产寡头掌握了大量优质矿产品及市场定价权，其关键金属战略立足于资源消费国视角，推行西方价值观、标准和具备排他性的关键金属矿产治理秩序。

中国作为主要的关键金属供应国，应该联合发展中国家，特别是联合“一带一路”国家沿线国家，秉持“人类命运共同体”理念，坚持共商、共建、共享原则和和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，积极实现同各国矿业市场、政策、标准的对接，积极推动矿业治理规则向经济、社会、环境和治理（EESG）体系变革，积极宣传资源生产国为全球实现可持续发展目标和支撑世界碳中和等进程的重要贡献，为全球关键金属矿业治理提供中国的解决方案。

本文作者：赵燊，汪鹏，王路，陈玮，陈伟强作者简介：赵燊，江西理工大学材料冶金化学学部、中国科学院赣江创新研究院，博士研究生，研究方向为关键资源的物质流分析；汪鹏（通信作者），中国科学院城市环境研究所、中国科学院赣江创新研究院，副研究员，研究方向为稀土等关键金属资源管控与国际战略研究。

论文全文发表于《科技导报》2022年第8期，原标题为《美国关键矿产战略的演化特征及启示》，本文有删减，欢迎订阅查看。

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