盈科原创丨从一件变更土地用途案，看国有建设用地性质变更的程序

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案情简介

2012年，某公司依法取得一宗国有建设用地使用权，土地性质（用途）为工业用地。2013年办理了国有建设用地土地使用权证。2014年，某公司完成了部分建构筑物的修建，并办理的房屋产权登记。2015年，该土地所在片区的城市规划进行了调整。2021年，某公司向某自规局提交申请书，称因城市规划调整，其所在地规划由工业区调整为商业区，申请要求将其享用的工业用地使用权由工业用地变为商业用地。某自规局作出了《关于不予变更土地用途的通知》。某公司不服，认为某自规局应当同意其变更土地用途，提起诉讼要求对其土地用途变更登记为商业用地。本案经过一审、二审和再审，法院均驳回了某公司的诉讼请求。

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案例评析

在本案中，某自规局针对某公司提出的变更土地用途的申请作出了《关于不予变更土地用途的通知》后，某公司对某自规局作出的通知不服，认为不予同意变更的行为违法，未履行法定职责,即请求某自规局依据其申请，应当同意变更土地用途并报原批准用地的人民政府批准。

那么在本案中，某自规局是否应当同意变更土地用途？原批准用地的人民政府是否应当批准变更土地用途？

《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条明确规定，土地使用者在征得自然资源主管部门的同意，报原批准用地的人民政府批准，重新签订或者变更土地使用权出让合同、调整土地使用权出让金、办理土地变更登记手续等法定程序后，可以变更协议出让的国有土地用途的。但这不等于自然资源主管部门在土地使用者基于城市规划调整的原因而申请土地变更时，必须同意土地使用者的变更请求,法律法规也没有规定符合什么条件时，行政机关应当批准变更土地用途。

是否同意土地使用者的变更请求，需结合相关法律法规规章和行政规范性文件以及合同约定进行确定。具体如：《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规范》（试行）《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）《国土资源部、监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）《四川省人民政府关于进一步加强国土资源管理为实施“三大发展战略”提供保障服务的意见》（川府发〔2013〕27号）等规定和《国有建设用地使用权出让合同》的约定。自规部门需要结合上述规定进行综合判断，并作出是否同意的决定。同意则报送原土地使用权出让审批的人民政府批准，不同意的则告知当事人不同意的决定和理由。

在本案中，某自规局依法作出《关于不予变更土地用途的通知》不予变更用途，依法履行了相应的法定职责。

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程序解读

根据取得国有建设用地使用权方式的不同，拟申请变更土地用途的，审批程序存在区别：

一、招标拍卖挂牌出让方式取得的国有建设用地使用权

依据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条：“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”和《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）：“改变土地用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的，一律收回土地使用权重新招标拍卖挂牌出让。”等规定，通常无法获得自规部门的同意，需要依法收回国有土地使用权，重新招标拍卖挂牌出让。

需要注意的是，依据《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本，国土资发〔2008〕86号）第十九条：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，原规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、构筑物及其附属设施改建、翻建、重建，或者期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行。”的规定，原规划如有修改，宗地已有的建筑物不受影响，但需要改建、翻建、重建建筑物、构筑物的，需要按照届时有效的规划执行。

二、协议出让方式取得的国有建设用地使用权

依据《协议出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规范》（试行）的规定，出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与出让方签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记。

调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：

应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。

三、划拨方式取得的国有建设用地使用权

根据划拨土地改变的用途是否符合《划拨用地目录》，土地使用权者需要办理的审批手续不同。

改变后的土地用途符合《划拨用地目录》的，经原批准用地的人民政府批准，可以继续以划拨方式使用。土地使用权人持新的建设用地规划许可证和改变用途批准文件，到土地所在地市县自然资源主管部门办理相应的划拨用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》。

改变后的土地用途不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理有偿用地手续。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》《协议出让国有土地使用权规范》的规定，具体又可分两种情况：

一是，法律、法规、规章明确划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确改变用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回划拨土地使用权，依法有偿供应。属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应。

二是，法律、法规、规章没有明确规定，《国有土地划拨决定书》没有明确载明的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第17条的规定，经批准可以办理协议出让手续，但应当按照补办出让时土地市场价格补缴土地出让金，即：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。

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结语

随着城市化发展越来越快，城市规划也在不断调整，很多土地使用权人希望通过变更土地用途实现利益最大化，但土地资源作为城市化发展的空间基础，对应城市规划具有不同的经济价值，因而法律对土地用途的变更有着严格的规定。变更土地用途，既要符合法律法规规章的规定，还要了解相关的行政规范性文件，依法申请办理土地用途变更手续。如果因修改城市规划给土地使用权人合法权益造成损失的，土地使用权人可以考虑请求政府收储土地、置换土地或补偿等方式弥补损失。

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作者简介

张建律师

• 盈科成都高级合伙人、管委会委员、房地产与建设工程法律事务部主任

• 业务领域：房地产与建设工程纠纷、重大民商事诉讼和仲裁、政府法律顾问、企业法律顾问、行政法律事务。

曹翔律师

• 盈科成都专职律师

• 业务领域：房地产与建设工程纠纷、重大民商事诉讼和仲裁、政府法律顾问、企业法律顾问、行政法律事务。

李奇秀 实习律师

• 业务领域：房地产与建设工程纠纷、政府法律顾问、企业法律顾问。

编/辑/ 吕彦蓉

责/编/ 杨，婷

审/核/ 谢丝丝