下半年专项债增量政策来了，1.5万亿存量额度如何用足

为支持基建投资，今年3.45万亿元新增地方政府专项债券（下称“专项债”）基本在上半年发完。为了弥补下半年资金缺口，市场上对下半年增量政策讨论颇多。

7月28日，中共中央政治局召开会议，部署下半年经济工作。会议强调，宏观政策要在扩大需求上积极作为。财政货币政策要有效弥补社会需求不足。用好地方政府专项债资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。

财政部最新数据显示，截至今年6月末，专项债务余额为202645亿元，低于今年专项债务限额218185亿元，可用存量专项债额度为15540亿元。

为了防控地方政府债务风险，中央给地方举债设立“天花板”，采取限额管理，举债余额不得突破限额。由于各种因素，地方并未用足限额，即地方专项债余额低于限额部分，成为可供地方使用的存量额度。

从2015年地方政府发行专项债开始，专项债规模逐年攀升，可用存量专项债额度也总体呈现增长势头。

存量专项债额度攀升，一方面跟地方政府并未足额发行当年新增专项债额度有关；另一方面，也跟一些地方偿债，削减债务规模有关。另外，还有部分存量专项债额度用于置换非政府债券形式的存量政府债务。比如，2021年一些地方通过动用存量专项债额度来置换部分隐性债务。

尽管全国地方专项债存量额度约1.5万亿元，但各地额度分布不均，主要集中在东部发达省份。

安信证券研究中心报告称，截至2021年末，北京、上海专项债限额空间达1811亿元、1727亿元；河南、江苏、福建、山东等地也较高，基本在700亿～1000亿元；河北、四川、辽宁、江西、广东、云南则分布在500亿～700亿元区间；安徽、浙江、陕西在300亿～500亿；广西、湖北等11个地区则在100亿～300亿；天津、宁夏、湖南、黑龙江、西藏专项债限额空间不足百亿。

东部发达省份财政实力强，专项债举债空间更大，叠加前期发达地区控制债务率积极偿债，相应存量专项债额度较高。这也意味着，下一步东部发达省份动用存量专项债额度更大。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，各地专项债的限额与当前余额之差的地域分布不太均衡，发达地区空间大，欠发达地区空间相对小。今年发达地区受房地产市场影响，土地出让收入也受到冲击，总体财政压力大于往年，用好限额能够适当缓解部分地区财政压力以及推动基建的能力。

目前，市场人士认为，动用存量专项债额度有两种用途，一种如2021年用于置换隐性债务，另一种则是发行新增专项债为重大基建项目筹资。当前，应该是以后者为主。

多位地方债专家告诉第一财经，财政部此前文件明确，地方可以用存量额度发行新增专项债，但这需要报地方人大通过调整预算来批准，并经过财政部备案同意实施。

财政部2017年发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》明确，各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

这意味着，地方可以动用存量专项债额度，发行项目收益与融资需求自求平衡的专项债品种。目前，地方发行的专项债基本都是该品种。

不过，在执行中，地方公开动用存量额度发行新增专项债案例比较少见，其中还有些失败案例。

根据海南省2018年预算执行情况，经省政府同意、省人大常委会批准，可以全额动用专项债务限额空间65.4亿元，发行自求平衡专项债，但在2018年执行过程中，因债务管控政策收紧，财政部不同意利用专项债务空间发行债券，因此未能发行。

今年经济下行压力较大，近期中央支持地方用足用好专项债限额。市场人士普遍预计，部分地方会动用存量专项债额度发行新增专项债，用于重大基建项目建设，以拉动投资稳经济。