瞭望 生态保护补偿机制激发护绿动力

　　目前，全国碳市场覆盖2162家电力企业所产生的约45亿吨二氧化碳当量排放，占全国总排放量的40%以上

　　“谁污染、谁治理”的约束性机制，正向“谁受益、谁补偿”的激励性机制转变

　　“不能让人们因为保护生态而吃亏，而要过上好日子。”

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 魏雨虹

　　护林员钟俊德曾是一名猎人。他巡护的四川省绵阳市平武县新驿村林区，过去是村民眼中的狩猎场，被打得“连野鸡都没剩几只”。如今，昔日的捕猎高手们入林，不带弓弩，不带火药枪，不带套索，凭借对动物习性的了解搞起动物保护。当地政府和社会公益组织视保护程度给予村民补助。目前，村民们依靠生态补偿、养蜂、种药材，人均年收入过万元。

　　“大家过去比的是哪个爬山快、哪个枪法准，现在说这些都羞人。”钟俊德说，现在比的是谁安装的相机里，拍到的大熊猫、金丝猴、毛冠鹿等动物多。

　　党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义总体布局，“绿色”成为五大发展理念之一，“美丽”成为社会主义现代化强国目标之一。钟俊德的故事神州处处发生。

　　“中国正在建设的现代化，一个特点是超越传统工业文明零和博弈思维的、人与自然和谐共生的现代化。”清华大学能源环境经济研究所所长张希良说，通过创新“在发展中保护、在保护中发展”机制，以生态保护补偿为杠杆，将个人、组织、地区的经济社会发展与生态保护成效高度嵌合，撬动全体人民参与建设美丽中国的积极性。

　　党的十八大以来，在空前的生态保护政策和执法力度护航下，生态保护补偿机制有效提升生态保护整体效益，促进经济社会绿色转型，让山水林田湖草沙遍地生金。

俯瞰杭州市淳安县千岛湖（2018年7月18日摄） 徐昱摄/本刊

　　补偿机制让保护从被动变主动

　　新安江试点跨省流域横向生态补偿是这个制度体系的起点。2012年，新安江下游千岛湖水质富营养化趋势明显，为实现跨流域治理，我国首个跨省流域横向生态补偿机制拉开帷幕。首轮试点为期3年，每年设置补偿基金5亿元，其中中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省各出资1亿元，新安江年度水质达到考核标准，浙江拨付安徽1亿元，否则相反。

　　“对赌”开启后，新安江上游安徽省黄山市淘汰污染企业，整体搬迁工业企业，打造循环经济园区，拆除养鱼网箱，治理水面垃圾等，下大力气整顿生态。如今，新安江9年3轮试点结束，连续9年达到补偿考核要求，每年向千岛湖输送60多亿立方米洁净水。

　　在新安江试点的基础上，多地区进一步探索。2018年，重庆市与湖南省签订酉水河横向生态补偿协议，重庆市秀山土家族苗族自治县随后强化治理农业面源和工业污染，2019年湖南省补偿重庆市酉水河生态资金480万元；2019年，江西、湖南两省就渌水签订横向生态保护补偿协议，其后江西省萍乡市湘东区投资约7亿元，通过搬迁沿江直排水房屋、清退河道采砂等方式促成生态双赢；2020年以来，为保护天目湖生态，江苏溧阳与安徽郎溪、广德探索建立生态补偿机制，引导上游养殖户退出青虾养殖，目前天目湖整体达到Ⅱ类水质。

　　截至目前，我国已在涉及18个省份的13个跨省流域建立了流域横向生态补偿机制，长江、黄河等全流域横向生态补偿机制也正在建立。生态环境部环境规划院水生态环境规划研究所副所长马乐宽认为，“谁污染、谁治理”的约束性机制，正向“谁受益、谁补偿”的激励性机制转变。

　　全国碳市场的开启是补偿机制的一次进阶。7月16日，全国碳排放权交易市场启动一周年。截至7月上旬，全国碳市场碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.9亿元，成为同期全球最大碳现货二级市场。目前，全国碳市场覆盖2162家电力企业所产生的约45亿吨二氧化碳当量排放，占全国总排放量的40%以上。

　　“碳市场机制是对千万企业、亿万人民的动员。”作为全国碳排放交易体系总体设计技术专家组负责人的张希良告诉《瞭望》新闻周刊，相比于达到标准便“完工”的静态环保指令，碳市场等生态补偿市场机制，形成了动态的激励效应。在这一交易机制运作下，企业只能在限额内排放二氧化碳、排污、用水等，超额后需在市场上向配额富余的企业购买，企业的富余额度也可以拿到市场上出售。

　　张希良介绍，相比欧盟、美国加州等地碳市场，中国碳市场设计为基于碳排放强度控制而非基于总量控制的碳市场。“不限制产量，而是倒逼企业提高能效，降低单位产品的碳排放量，以此统筹减排与发展。”

　　随着全国碳市场交易的稳定运行，碳排放权质押融资为企业拓展融资空间。2021年12月至2022年1月中旬，有十余家银行宣布落地首笔碳排放权质押贷款。

　　系统谋划“护绿生金”

　　生态保护补偿制度“护绿生金”背后，是生态文明建设的系统谋划。

　　以红线划定生态保护的责权利。党的十八大以来，我国强化国土空间规划和用途管控，实施主体功能区战略，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的区域功能定位进行分类调控，同时划定并严守生态保护红线。2017年正式启动，到目前，全国生态保护红线划定工作基本完成，初步划定的面积比例不低于陆域国土面积的25%。

　　“生态补偿制度的建立，与生态保护红线划定、不同区域功能划分联系紧密。”全国政协委员、宁夏回族自治区社会科学院社会学法学研究所所长李保平告诉《瞭望》新闻周刊记者。

　　提高生态保护整体效益。党的十八大以来，我国坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。

　　从跨流域来看，流域横向生态补偿机制的建立，打破了流域属地管理限制，更加尊重流域生态的整体性和系统性、水体的流动性和连通性。近两年，山东作为受益方，共兑现河南生态补偿资金1.26亿元，推动形成上下游两省政府同心协力保护黄河生态的新格局。

　　从省域内来看，马乐宽认为，生态补偿资金分配与治理成效挂钩，资金总体向流域上游地区、向欠发达地区倾斜，进一步调动了相关地区污染治理的积极性和主观能动性。2021年9月，山东在全国率先实现县际流域横向生态补偿全覆盖，截至2022年5月底，共兑付县际横向生态补偿资金3.24亿元。其中，下游补偿上游2.17亿元，上游赔偿下游1.07亿元，上游治理成效凸显，流域水质整体持续向好。

　　2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确逐步探索统筹保护模式，结合生态空间中并存的多元生态环境要素系统谋划，提高生态保护整体效益。

　　生态保护补偿法律依据不断明晰。2015年施行的新环境保护法明确建立健全生态保护补偿制度，2018年施行的新水污染防治法明确建立健全水环境生态保护补偿机制，2021年施行的长江保护法明确建立长江流域生态保护补偿制度。

　　排污权交易的发展与严格环境法治、地方发展观念转型息息相关。2015年，新环境保护法实施。同年，中央生态环境保护督察制度正式建立。次年，改革后的排污许可证开始发放并成为企业排污唯一行政许可。排污权交易就此具备坚实基础。

　　以生态补偿市场交易机制撬动经济社会全面绿色转型。从生产端看，“碳市场运行中产生的最大外溢效应是促进低碳技术创新，从而激活绿色生产形态。”张希良说。

　　这种外溢效应正在释放。中国石化积极布局氢能产业，计划在“十四五”期间建成1000座加氢站；上海外高桥第三发电厂与华东理工大学开展的碳捕捉技术开发研究进入年产1万吨的中试阶段；2021年9月，全国绿色电力交易试点启动，10余个省市、上百家用电企业纷纷向各地新能源发电企业购入绿电……中央财经大学绿色金融国际研究院院长王遥认为，未来随着碳市场履约成本的不断上升，技术和资金将不断导向低碳发展领域，企业探索前沿技术突破的趋势会愈发显著。

　　从消费端看，张希良认为，未来企业产品的碳足迹将对关税产生影响，中国企业越早减排，产品会拥有越高的国际竞争力。

　　推动中国生态补偿市场交易机制向国际延伸。2月7日，海南国际碳排放权交易中心开始筹建，中国生态补偿市场交易机制开始向国际伸展。王遥认为，随着中国碳市场交易机制不断发展和完善，在应对气候变化领域，“中国可与世界各国构建更多市场机制设计方面的共同语言”。

　　生态建设让老百姓受益

　　“‘保护’保护了生态的老百姓。”

　　李保平说，党的十八大以来，新发展理念强调人与自然和谐共生，其中很重要的一点，就是用生态建设推进人民的共同富裕。“不能让人们因为保护生态而吃亏，反而要因保护生态过上好日子。”

　　以补偿等机制推动的生态保护整体效益提升，最终的受益者是广大老百姓。

　　国家公园建设惠民。2015年以来，我国先后启动三江源等10处国家公园体制试点。2021年，正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，实行最严格保护。

　　国家公园体制改革，在润泽草木，滋养自然生灵的同时，也呵护保护生态的家庭。

　　在青藏高原腹地的三江源国家公园，五年间，生态管护员阿扎走遍了昂赛乡的草原树林。他无数次穿越溪流峡谷，亲眼见证“中华水塔”三江源的绿变。通过落实生态补偿政策，青海省2020年直补农牧民各类资金18.75亿元，全省共设草原、森林、湿地生态保护公益岗位14.51万个。阿扎说：“为子孙后代保护这片土地的一草一木，是我们这代人的使命和责任。”

　　在福建北部的武夷山国家公园，针对超过50%的山林产权归集体和个人所有，为保护林农利益，国家公园设定11项生态补偿内容。在生态补偿机制运作下，林地、林木权属不变，国家公园取得保护管理权，林农不得开展采伐等经营活动，每年获得补贴。“通过生态补偿，村民可分享国家公园红利。”武夷山国家公园管理局副局长陈威说。

　　生物多样性保护利民。大熊猫受威胁程度等级从“濒危”降为“易危”，“微笑天使”长江江豚频繁亮相，青藏高原藏羚羊种群数量大幅增加……党的十八大以来，我国生物多样性保护取得了扎扎实实的成效，生态保护红线制度让90%的陆地生态系统类型和85%的重点野生动植物种群得到有效妥善保护。

　　在鄱阳湖区，为破解“人鸟争食”之困，江西连续8年对因保护鄱阳湖湿地和候鸟遭受农作物损失的群众进行补偿，累计投入补偿资金1.87亿元，受益人员达37.06万人次。种了几十年水稻的插旗洲村民张富根靠200多亩稻田获得了20多万元补贴，还被选拔为护鸟员。如今，越冬候鸟群集的壮观景象，逐步再现鄱阳湖畔。

　　生态产业发展富民。我国生态产业如火如荼发展，更多地方将生态系统修复与生态产业发展有机融合，通过多样化补偿方式藏富于民。

　　焕绿后的新安江，沿江绿色业态如雨后春笋般生长。在新安江南岸沟谷腹地的卖花渔村，随处可见忙着为各类盆景造型的村民。流经村子的江水清了，游客多了，卖花渔村深厚的徽派盆景产业也活了。2020年，卖花渔村销售盆景3万多钵，总产值近2000万元，村子里人均年收入超过3万元。在新安江的清水滋养下，下游千岛湖的渔业、啤酒产业、生态旅游业同样蓬勃发展。

　　钟俊德家现在最大的收入来源是几十箱蜜蜂。生态好了，蜂蜜的产量和质量也都上去了，每年给老钟带来2万多元收入。2021年，平武县实现生态旅游收入约10亿元，昔日竭泽而渔的生活方式，正转变为永续发展的现在和未来。■