吕冰洋：央地关系中权力结构和分配

吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文本文节选自《央地关系：寓活力于秩序》，转载自9月16日人大财税研究所微信公众号。

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一、央地关系的权力结构

央地关系分为政府间行政关系和政府间财政关系，它们各自体现着政府间政治关系和经济关系，这两大关系存在着紧密联系。每一个关系、每一个关系中的一部分，都会存在权力是该集中在上级政府还是下放到下级政府的争论，即“集权”与“分权”之争。

一般来讲，如果上级政府特别是中央政府拥有较多权力，则称之为“集权”；如果下级政府拥有较多权力，则称之为“分权”。在市场经济条件下，中央政府无法独立处理所有公共事务，需要激励地方政府发挥靠近当地市场的优势，中央政府须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。但是分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一市场形成、削弱中央政府权威等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。

实际上，“集权-分权”二分法有一定的误导，从词义看，“集”“分”既可能是行动，也可能是结果。就行动而言，用“控权-赋权”或“收权-放权”更合适；就结果而言，孤立地分析某一个权力可能产生集权和分权判断，但由于政府间由多种权力组成，很难用集权或分权或者概括央地关系整体结构。深入观察历代政府间权力包括财政权力划分，可以发现它们呈现的架构是“上下相维，集分相制”，各种权力内部和权力之间，普遍存在“集中有分、分中有集”的特性，权力配置如同人体器官配置，是一个有机整体。

因此，笼统研究集权与分权的利弊是不够的，我们必须对政府间权力进行分割和梳理。下图呈现政府间关系中的核心权力。

图1、政府间关系中的核心权力

二、政府间行政关系权力结构和分配

在政府规模、政府级次和行政架构确定后，上级政府对下级政府可拥有的权力主要体现在四种：一是任免权，焦点是官员权力来源自哪里？是上级政府任命、是辖区居民选举？还是党内选举，或者其他？二是考核权，焦点是谁来考核官员？考核标准如何确定？三是监察权，焦点是各级政府行政是由谁来监督和处罚。四是事权，焦点是上级政府赋予下级政府各职能部门哪些权力，以使其拥有履行其职责所需要的相关权力。

1、官员任免权

任免官员可采取自上而下或自下而上两种形式。我国自秦朝以后，郡县制取代了封建制，官员队伍由贵族转为从地主或平民中选举产生，对此，历代采用的方式不同，如秦汉时有荐举和征召，魏晋采用九品中正制，隋唐之后采用科举制。但是，即使是在专制程度比较强的历史时期，上级政府拥有官员任免权也不意味着当地居民的偏好得不到有效表达。大多数朝代在选拔官员时，既重视官员是否符合上级考核标准，也重视当地居民、平级或下级官员的意见，即考察“政声”或“民意”。

官员任免权有集权和分权两种模式：当官员由上级政府进行任免时，它就比较体现集权特点；当官员由当地政府或人民任免时，它就比较体现分权的特点。官员由谁来任免，谁就决定官员的偏好和行动方向。这个结论正是孟德斯鸠所说:“权力只对权力的来源负责。”

2、官员考核权

与市场行为相比，‍‍官员的行为更加多样，也更加隐蔽，官员的行为必须经过考核才能确认他的成绩，以决定‍‍是升迁、留用‍‍还是‍‍罢免。上级政府与下级政府之间存在着大量信息不对称，上级政府为了最大程度地掌握地方官员的信息，往往会设置很多考核指标。考核指标决定着地方政府官员的行动方向，如果考核指标不合理，那么官员的行为就会出现较大的扭曲。

我国历朝历代官员考核制度都是官僚政治的一个重要组成部分，中央政府不断改革考核办法以适应不断变化的现实。举例来说，在明朝开始时，制度规定，京官每六年“京察”一次，地方官每三年一次“大计”（均指考察）。但明代后期吏治腐败，这些制度流于形式化。首辅张居正眼见制度变质后，对考核制度进行了一次重大改革，执行“考成法”，即在对各级官吏进行定期考察基础上，对其所办各事均要求在规定期限内办妥，即所谓“立限考事”、“以事责人”。

官员考核权有集权与分权之分。当由上级政府考核下级政府的行政绩效时，它就比较体现集权特点；当由地方人大、政府、群众等考核当地政府行政绩效时，它就比较体现出分权特点。

3、官员监察权

为避免官员出现渎职、腐败、不服从等行为，政府需要对官员的行为进行监察。

监察权也有分权与集权之分。当由上级政府对下级政府官员进行监察时，就比较体现出集权特点；当由地方政府内部进行自我监察时，例如由同级纪委监察同级各部门官员，就比较体现出分权特点。

我国在长期实践中，不断探索如何完善监察机制。目前对官员的行为监察主要通过纪委部门完成，它一方面进行党的纪律检查，另一方面进行行政监察，其内容包括执法监察、廉政监察和效能监察工作。

任免权、考核权和监察权，这三种权力分割状况对官员的行为产生重要影响。任免权决定着官员的整体行动方向，考核标准决定着官员的具体行动方向，两者不一定保持一致。举例来说，上级政府拥有对官员的任免权和考核权，上级政府希望地方政府更多关注当地民生发展，例如在考核指标里将教育水平放进去，但是教育水平提高是一个难以度量和难以观察的标准，地方政府会将更多资源用于能够对任免产生重要影响的指标上，而这样的指标常常是显性的、短期能实现的指标，譬如说GDP和投资。这个时候就需要通过完善考核制度来纠正下级政府的行为。

监察权是用于纠正上级政府期待的地方政府执政目标与实际执政行为的不一致之处。事物总是利弊并存，监察权集权的好处是有利于通过行政手段迅速纠正地方官员的不合理行为，并使地方能够服从上级政府；但不利之处是，监察权行使过多，会使得地方政府疲于应付各种上级检查，行政效率会下降。

4、事权

“事权”一词，是社会各界用的非常多，但其内涵一直未得到清晰阐述的词。简单说，事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，更简单地说，事权就是政府职能（楼继伟，2014）。问题是，政府行使其职能要通过多种权力的运用来完成，我们需要了解的是事权中的权力结构，以便更好地在上下级政府、政府各部门之间进行事权配置。

我认为，事权分为决策权、支出权（执行权）、监督权三部分。决策权是关于做出公共事务决策的权力；支出权是关于负责财政支出的权力，权力与责任要对等，于是也可说是财政支出责任，又因为财政资金支出会伴随着行动，因此它也可称为执行权；监督权是关于监督财政资金使用和管理的权力。事权通过各个政府职能部门与财政部门一起来实现，但是资金运转要通过财政部门。因此，事权既体现为政府间行政关系，也体现为政府间财政关系。

事权的三部分权力是可以在不同层级政府、政府不同部门间划分的。举例来说，上级政府让下级政府负责基础教育，但下级政府财力不足，实施基础教育的资金需要上级政府转移支付来解决。上级政府与下级政府的事权分配为：在决策权方面，上级政府决定教育标准或支出规模，如教师工资水平，地方政府也可能拥有部分决策权，如学生餐饮标准；在支出权方面，主要由下级政府负责支出；在监督权方面，上级政府或审计部门负责监督执行部门资金使用、责任落实、执行效果等。

三、政府间财政权力结构和分配

政府间财政关系的架构由三部分组成：一是政府间部分事权分配，政府间事权分配决定各级政府的行动边界，之所以说是“部分”，是因为事权大部分体现政府各职能部门，财政只是分享其中一部分权力；二是政府间财权分配，财权包括税权、收费权和债权等，以税权为主，政府间财权分配决定着各级政府所能获得的收益多寡；三是政府间转移支付分配，当地方政府财政收入不能满足财政支出需要时，就需要上级政府通过转移支付来解决。大量文献所研究的财政分权问题，就是关系到这三面的内容的权力分配及所产生的问题。

下图呈现了政府间财政关系的架构。

图2、政府间财政关系的架构

1、事权分配

事权中的决策权分配规则是：横向看，它按事权性质归属于各个政府职能部门，例如教师工资标准的确定由教育局确定，环境规制标准由环境保护局决定，财政部门分享的决策权力比较有限；纵向看，它归属于哪一级政府要依公共事务的外部性来确定，属于全国性公共事务应由中央政府来决策，属于地方性公共事务应由地方政府来决策。如果属于跨区域的公共事务应由中央政府来决策，如跨区域的河流治理就属此类。地方政府拥有决策权时就应承担相应的财政支出责任，其资金来源自税收、转移支付、收费、债务等。中央政府拥有决策权时可以根据实际情况落实支出责任，如中央政府承担支出责任有效时应由中央政府来承担，地方政府承担支出责任有效时应由地方政府来承担。财政部门是财政资金集中、分配和使用的中枢，在财政资金的驱动下，各职能部门履行相关的职能。事权中的监督权主要属于上级政府，同时财政部门因为负责资金支出，也承担财政资金监督使用的权力。

在三种事权分配中，支出权的分配是核心，它的分配代表着由哪一级政府负责财政支出，也即意味着政府履行相关政府职能。事权中的决策权和监督权分配大部分与财政无关，它体现在各职能部门之中。事权代表政府职能，因此事权分配本质上是一个政治问题。

长时间以来，我国关于“事权”一词的内涵没有得到清晰的界定，导致财政体制改革在事权与财权、支出责任、财力等关系的问题上说法多变。2016年后，财政体制改革文件常提“财政事权”一词，并说“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。但我认为，财政资金用于履行政府职能，“基本公共服务”一词很难代表政府职能。本文将事权划分为决策权、支出权和监督权，阐明上下级政府之间、财政部门与其他政府职能部门的权力配置关系，有助于深入剖析央地间权力结构和运行规律，进而为未来央地关系改革提供解决方案。

2、税权分配

税权是国家机关行使的涉及税收的权力的总称，它包括税收立法权、征管权、收益权。

第一，税收立法权。根据税法范围不同，税收立法权有狭义和广义之分。狭义的税法仅指经国家最高权力机关正式立法的税收法律，因此狭义的税收立法权仅指与制定税收法律有关的各种立法权限；广义的税法指各种有法律效力的规范性税收文件，包括税收法律、法规、规章等，因此广义的税收立法权包括了各种具有法律效力的税收法律、法规、规章的立法权。

税收立法权一般由民选的代议机关拥有。例如，我国税收立法权归全国人民代表大会及其常务委员会。美国税收立法权专属于国会，总统在税收立法权只享有有限的否决权。国会两院通过的税法议案必须送总统签署，总统不同意，可以行使否决权，被否决的税法议案送回国会两院重新审议，如果国会两院再次以三分之二以上多数票通过法案，则该法案不需要再经总统签署而自动生效。日本、澳大利亚的税收立法权专属于议会。现代国家一般将国家权力分为立法、行政、司法三个方面，并由不同的机关行使，行政机关和司法机关必须遵守立法机关制定的法律，不得代行立法职能。但是，随着经济的发展和社会的进步，社会经济关系日益复杂，民选代议机关很难胜任全部的立法任务，不得不将某些立法事项委托或授权给行政机关完成。但是，由于税收关系到国民财富的分配，对公民财产权利和经济生活有重大影响，因而各国大都在税收立法权的委任方面采取非常审慎的态度，一般不将税收立法权轻易授出，行政机关、司法机关不能参与税收立法或只能对公民权益影响较小的具体税收问题行使立法权。

第二，税收征管权。税收征管权是指税收管理权力，也称为税收行政权、税收执法权。税收征管权力由多项权力组合而成，包括：税款征收权、税收检查权、税收处罚权、税收减免权、税务行政复议裁决权等。税收征管权在税收工作中居于中心位置，它是税收行政工作或者税收行政活动的最直接、最显著的表现，对于有效地保障税款的筹集、保障资源从私人部门向公共部门的转移有着重要作用。

第三，税收收益权。税收收益权是指拥有税收收益的权力。税收收益权的划分直接关系到各级政府的财政收入规模及一系列政府行为能否得到财力保障，由此对一系列经济行为产生影响，例如地方政府为保护地方税源实行地方经济保护主义、为扩大税源而调整相关产业政策等。

在三种税权分配中，税收收益权划分是核心，因为各级政府最关注的是真正可以支配的税收多寡，调动地方积极性主要靠税收收益权的分配。

3、转移支付

当地方政府财政收入与支出责任不匹配时，就需要政府间转移支付来弥补地方政府的财力缺口。它的权力结构由分配权、执行权、监督权组成：分配权是指中央政府拥有的对地方转移支付资金分配的权力；执行权是指地方政府对收到的转移支付（特别是专项转移支付）资金进行支配，对中央的相关规定落实执行的权力；监督权是指中央政府对各级地方政府转移支付资金的使用情况进行监督的权力。

央地关系，本质上就是政府间关于行政和财政的各种权力的分配关系。

值得注意的是，有大量文献研究“财政分权”问题，它们一定程度上替代了政府间财政关系的研究，而在财政分权度量上，又简单将政府间收支安排认定为财政分权程度。我认为，从古到今，在中国自上而下的治理结构中，中央与地方关系更象是“委托-代理”关系，很难说存在严格意义上的“财政分权”。就政府间财政关系而言，用“财政共权”一词更合适。也就是说，“财政分权”是方便说，“财政共权”为本质说。在我的一篇研究论文中，详细分析“财政共权”的历史、现实和逻辑，本书对此概念不再展开。