金观平：稳慎推进农村集体经营性建设用地入市

稳慎推进农村集体经营性建设用地入市

金观平

中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。会议强调，推进农村集体经营性建设用地入市改革，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，必须审慎稳妥推进。这为农村集体经营性建设用地入市改革指明了方向，让改革更有章可循。

作为农村土地制度改革的重要组成部分，农村集体经营性建设用地入市改革具有多重意义：既有利于增加农民的土地财产权利，让农村资源要素活起来，也为乡村产业发展、返乡创业创新提供土地支撑，还将对城市建设用地供应产生影响，缓解部分城市用地相对紧张的局面。

这项改革经历了较长时间的探索，表明了中央对改革态度慎重、落地举措慎重。2015年，全国人大常委会授权国务院在试点地区暂停执行相关法律条款，开启了改革试点。这项改革涉及农村土地集体所有制、农村集体产权制度、土地用途管制、土地市场化配置机制、土地增值收益分配机制等领域，可谓牵一发而动全身。从前期的依法授权、试点探索，到修改土地管理法，再到实质性推进入市交易，前后用了约8年。如此长时间聚焦某项单项改革，实不多见。

经过较长时间探索，改革方向不断明确，就是同地同权、同权同价。我国实行城乡二元土地制度，城市土地是国有的，农村土地是集体的。此项改革之前，农村集体经营性建设用地必须经过征收为国有土地之后，才能进入市场，造成“同地不同权、同地不同价”。2013年，党的十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。本次深改委会议进一步强调，要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

中央多次强调，要坚持守住农村改革的底线，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。农村集体经营性建设用地入市改革当然要遵循农村改革的共同要求，同时还要符合国土空间规划的有关要求。因此，各地在探索试点时，不仅要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，还要落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等三条红线。

在审慎稳妥推进的前提下，要进一步健全配套制度，提升改革的系统性规范性。要强化此项改革与产权改革、宅基地改革、乡村产业发展、农村社会治理等改革的协同配套。要建立健全市场交易规则，完善规划、投资、金融、税收、审计等相关服务和监管制度。要合理确定入市土地的规模、时序和节奏，引导合理布局产业、优化乡村建设，避免无序扩张和重复建设。

来源：经济日报