5G来了！基站落地居民楼的问题如何解决？

近年来，随着国家层面大力推广“新型基础设施建设”，5G、AI、物联网等词汇的热度不断攀升，人和人、人和物、物和物之间时空限制被逐渐打破，普通民众尤其是年轻一代对随时随地“5G冲浪”有着更高的期待和追求。但“科技是把双刃剑”，它在改善人们生活质量的同时一定会给部分群体带来负面影响，5G也不例外。我们都知道，“要想信号好，基站远不了”，5G网络的普及必须以基站的建设为依托，然而就是在第一步“建基站”，尤其是将基站建在居民区的问题上，在现实中却又总会引发一系列的纠纷……

一

基站建设的审批程序

为强化未来通信基站的发展规划，2017年工信部联合国土资源部、住建部出台《关于加强移动通信铁塔站址用地及规划管理工作的通知》、2019年出台《关于2019年推进电信基础设施共建共享的实施意见》、2020年出台《关于推动5G加快发展的通知》。根据上述文件，关于5G基站的建设：第一，基础电信企业应将基站需求上报给铁塔公司，由铁塔公司负责统一编制移动基站建设专项规划，进行基站站址规划；第二，在此基础上，铁塔公司应与城乡规划部门沟通，将基站站址规划纳入城市发展的总体规划中，且需符合城市的控制性详细规划。

二

基站建设的“山东经验”

2021年，山东省工业和信息化厅出台了《关于公众移动通信基站设置使用审批有关事宜的通知》，规定自2021年12月20日起，对电信运营企业公众移动通信基站设置使用审批有关证明事项实行告知承诺制，即行政机关在办理有关基站建设的行政决定事项时，以书面形式将法律法规中规定的办事材料一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任，行政机关依据书面承诺办理相关事宜。如此一来，申请人可以通过书面承诺的形式省去提交证明材料的环节，行政机关的审批流程与办事效率自然提高。

当政府简化了基站的审批手续，铁塔公司就会加大基站的部署密度，可想而知在后期建设基站的过程中，居民与铁塔公司、网络运营公司之间又会爆发多少矛盾与冲突。

三

基站落地居民楼的实践检索

承前所述，为了保障广大用户5G信号的强度与稳定，网络经营公司多半会将基站选址在居民区附近，如此一来又会招致小区业主的不满。当双方无法协商一致时，通常是业主方以排除妨害为由起诉网络经营公司，要求立即拆除设在小区内部或某栋住宅楼顶的基站并恢复原状。就像世界上没有两片相同的树叶，因基站建在居民区所引发的诉讼亦同，但有些案件的争议焦点问题值得进一步研究和讨论。

01

以“公共利益”为由能否免除“行政审批”？

当网络经营公司将基站建在小区规划用地红线内，且因没有办理建设工程规划许可证，已多次被当地行政执法机构处罚。业委会起诉要求网络经营公司拆除基站，但对方却以建立通信基站具有一定的社会公益性、拆除基站的行为不符合时代发展潮流，损害了社会公共利益等进行抗辩，该理由能否站得住脚？

在（2022）鲁02民终7636号侵权责任纠纷一案中，法院认为，虽然铁塔公司建立通信基站具有一定的社会公益性，但应当以合法建设为前提。铁塔青岛公司在涉案小区内安装通信基站，但其未提交已经过相关部门规划审批及准许施工建设的相关合法手续，铁塔青岛公司的上述行为侵害了涉案小区业主的合法权益，金色海岸业委会代表涉案小区业主起诉要求铁塔青岛公司停止侵害、拆除铁塔基站及配套设施，符合法律规定。

对此，本文认为法院的判决是十分正确的。因为公共利益不能简单限缩成确定的多数人利益，它必须是涵盖了不确定的多数人利益，是保护公民合法权益的“防火墙”。既然行政主体通过立法确定了设立基站要经过行政审批，那么这个“法”（注：广义）在制定之初已经考量了公共利益，遵守行政审批的要求的同时也就维护了公共利益。此时如果网络经营公司以“公共利益”为由试图越过行政审批的藩篱，那么无外乎是想借“公共利益”之名侵犯私权利。因此，决不能让公共利益这座“防火墙”成为某些主体侵犯公民私权利的“助燃剂”，行政审批作为建立基站的当然前提，这一步骤不能被轻易省略。

02

前置程序是“业主同意”还是“通知+付费”？

►观点1：未经业主同意安装基站，应当拆除

作为业主，反对的理由多是“未经允许”“有辐射”“噪声大”“有害健康”等。因为根据《民法典》274、278条的规定，基站部署于小区的共有部分的，业主对共有部分享有共同管理的权利，并且建基站是“重大事项”，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。现在你公司建基站没有经过我的同意，即是违法。

在（2021）辽02民终4202号民事判决书中，法院支持了被上诉人（业主）的观点，认为业主对建筑物专有部分以外的共有部分，享有权利，承担义务。作为小区的业主，其基于物权，具有排除妨碍的请求权。上诉人（铁塔公司）在楼顶架设基站设施，应当征得多数业主的同意，在未得到多数业主同意的情况下，在屋顶架设基站设施的行为，侵犯了包括被上诉人在内的业主的合法权益，因此原审判决予以拆除，并无不当。

►观点2：网络运营商在部署基站前仅需通知并付费，业主负有法定容忍义务

作为网络经营公司，它们也会找出各式各样的理由为自己合理证成，除了拿出各种检测报告证明辐射和噪声都在法律允许的范围，最为关键的证据就是《电信条例》第46条，“基础电信业务经营者在民用建筑上设置基站应当履行通知并支付使用费的义务。”简单点说，网络运营公司认为，只要自己“通知”+“付费”即可，无须事先征得业主同意。

在（2016）琼民申799号民事裁定书中，法院认为虽然业主对专有以外的共有部分享有共有和共同管理的权利，但另据《电信条例》46条，业主在行使对建筑物共有部分的处分权利的同时，还负有容忍基础电信业务经营者设置公用电信设施的法定义务，该义务是基于社会公共利益的需求而设置，因此基础电信业务经营者仅需履行提前通知义务即可，并不要求征得业主的同意。

►对于基站落地居民楼履行前置程序的问题，本文倾向于前述第一种（业主方）观点，原因如下：

首先，从法律的效力位阶上看，《民法典》是由全国人民代表大会审议通过的，处于宪法之下的“法律”，而《电信条例》是国务院制定的关于国家电信管理活动的规范性文件，属“行政法规”之列别，当然处于“法律”之下。因此，从法律适用的先后顺序上，《民法典》相较于《电信条例》具有当然的优先性，自然“业主同意”也优先于“通知+付费”。

其次，业主对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利，这种权利的基础是具有对世和排他效力的物权，即物权人之外的任何人都负有不得侵害物权人对其标的物的支配状态的义务。网络经营公司通常是与物业签订《租赁合同》，定期支付租金从而能够在小区内建基站，这种权利来源属于“债权”，而“物权优先于债权”又是民法的一项重要原则。因此，若网络经营公司擅自在共有部分上建设基站，就属于对特定业主共有物权的侵害，业主当然可依物上请求权要求其拆除基站以恢复对共有物的支配状态。

最后，对《电信条例》第46条不应作片面解读，因为该条属于将授权与义务强制合并的条款，即对于基础电信业务经营者而言，行政法规赋予其使用民用建筑设置公用电信设施的权利，实现了从“完全不能用”到“符合条件可以用”的突破，这里的“条件”就是要承担事先通知权利人且支付相应使用费的义务。但是对网络经营公司而言，在设立基站时所需遵循的并非只有《电信条例》，如果就此认为履行通知和付费义务后就可以落地基站实属不妥，实践中还需结合其他法律法规尤其是《民法典》进行综合判断。

03

持反对意见的小范围业主

是否有必要提起民事诉讼？

网络经营公司通常将基站选址在小区内的某栋楼顶。假设一栋住宅楼有30层，那么居住在25楼以上的业主听到噪声和遭受辐射的可能性也一定比25楼以下的业主大，同样，高层业主对在楼顶建基站这件事的反对态度也会更为强硬。

再假设，网络运营公司正式建基站前已经全部履行了前置义务（行政审批，通知+付费），按照《民法典》278条业主共同决定事项的法定比例，25楼以下几乎没有受到影响的业主对建基站投了“赞成票”，25楼以上的高层业主即使投了“反对票”也无效，最终只能“被迫同意”。

放到现实中，这些25楼以上的业主如果不想善罢甘休，只剩下一种可能的救济路径：以基站辐射损害身体健康为由，起诉网络运营公司承担赔偿责任并拆除基站设施。《民诉法》的确赋予了他们起诉的权利，但依据“谁主张，谁举证”的民事诉讼证据规则，业主以基站侵害身体权、健康权为由要求拆除基站，就应当对此承担举证责任，否则将承担败诉的后果。而实际上举证基站存在辐射与自身健康受损之间存在因果关系十分困难，因为我国立法对基站的电磁辐射和噪声限制的规定比较严苛，基站建成后只有符合国家标准的限制才能被验收通过，因此该类案例大部分都因业主举证不能而得不到法院的支持。

总之，在5G时代的背景下，要想妥善处理好基站落地居民区的问题，需要多方主体协同努力：作为政府部门，不仅要在基站建设审批环节审慎用权，更要在规划环节树立起大局观和全局意识，制定出一份符合城市特点和长远发展需求的规划方案；作为网络经营公司，有关基站建设的事项需符合专项规划，经过行政审批，并且要取得特定群体法定比例的业主同意；作为业主，要用更加前进的眼光和心态看待基站落地居民区这件事，平时多注重了解与“基站”“辐射”相关的科普，让科学的数据真正打消内心的恐慌与疑虑。

基站落地居民区所涉法律法规

《中华人民共和国民法典》

第二百七十四条 建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

第二百七十八条 下列事项由业主共同决定：

（一）制定和修改业主大会议事规则；

（二）制定和修改管理规约；

（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；

（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；

（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；

（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；

（七）改建、重建建筑物及其附属设施；

（八）改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；

（九）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。

《中华人民共和国电信条例》

第四十六条 基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。

《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》

第三条 除法律、行政法规规定的共有部分外，建筑区划内的以下部分，也应当认定为物权法第六章所称的共有部分：

（一）建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分；

（二）其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等。

建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外。

审校 | 黄茂醌

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