护士处方权的立法实践与规制

为应对人口老龄化和疾病谱变化，缓解医疗卫生人力资源短缺等问题，世界上许多国家和地区纷纷扩大和强化医疗辅助人员在卫生系统中的作用，赋予护士处方权即为一项举措。通过护士独立处方、非独立处方和补充处方等不同方式，为出院患者、病情稳定且需要长期用药的慢性病患者以及居家治疗的患者等提供及时、连续的整体性照护服务，以切实保障患者安全、提升患者体验。

不久前，深圳市人大常委会修订通过（以下简称《深圳医疗条例》），其中第65条第1款规定，“取得专科护士证书的护士，可以在护理专科门诊或者社区健康服务机构开展下列执业活动：（一）开具检查申请单、治疗申请单等；（二）开具外用类药品”，明确赋予专科护士以处方权。以特区医疗条例的形式赋予专科护士以处方权，可以说是“特区立法权”的行使结果。

护士处方权已有广泛实践

通过立法规制已成为世界范围内的广泛实践，英国、美国、法国等几十个国家与地区都已修改或制定相关法律以规范护士处方权，但不同国家和地区的护士处方权立法在申请主体与程序以及处方权内容等方面都存在细微差别。在护士处方权的准入方面，与《深圳医疗条例》所规定的“专科护士处方权”相似，大多数国家都要求护士取得更高的执业资格。例如，澳大利亚仅允许执业护士（nurse practitioners，NP）申请处方权，申请者必须修完硕士教育课程；美国仅允许高级执业注册护士（advanced practice registered nurse，APRN）申请处方权，美国联邦法典（Code of Federal Regulation，CFR）也规定，自2003年1月1日起，在美国申请高级执业注册护士应当持有护理学硕士学位。此外，也有少数国家允许普通护士申请处方权，如英国1992年颁布的《药品：护士处方等法案》（Medicinal Products: Prescription by Nurses etc. Act 1992）对《药品法》（Medicines Act 1968）进行修订，明确规定符合条件的注册护士（registered nurses）、助产士（midwives）和家访护士（health visitors）有权开具处方。

在实践技能方面，各国均要求护士具有丰富的临床经验和较高的实践能力。如根据美国内华达州法典（The Nevada Revised Statutes，NRS）第54章要求，护士必须完成两年或2000小时的临床实践，才有权开具处方。此外，与《深圳医疗条例》将专科护士行使处方权的执业地点限定为专科门诊或社区健康服务机构相类似，多数国家对护士开具处方的范围、程序与地点予以明确限制，如美国阿拉斯加州行政法典（The Alaska Administrative Code，AAC）第12章规定，高级执业注册护士若想开具受控药品，则必须提交申请书，写明个人信息并支付申请费用；英国护士与助产士委员会也对通过不同级别处方资格教育课程的护士制定了不同的处方清单，并限定了不同的执业地点，由护士根据其处方权性质，在指定的执业地点根据清单开具药物。

把握立法的创新与规制

依据我国于2007年5月1日起施行的《处方管理办法》第2条规定，处方“是指由注册的执业医师和执业助理医师在诊疗活动中为患者开具的、由取得药学专业技术职务任职资格的药学专业技术人员审核、调配、核对，并作为患者用药凭证的医疗文书”。《药品管理法实施条例》第77条第3项和第4项分别对和的含义做了规定，“处方药，是指凭执业医师和执业助理医师处方方可购买、调配和使用的药品。”“非处方药，是指由国务院药品监督管理部门公布的，不需要凭执业医师和执业助理医师处方，消费者可以自行判断、购买和使用的药品。”《处方药与非处方药分类管理办法》（试行）第2条还对处方药的购买和使用作出如下规定：“处方药必须凭执业医师或执业助理医师处方才可调配、购买和使用”。可见，我国现行法律法规将“注册的执业医师和执业助理医师”设定为具有处方权的法定主体，且将处方的内容限定为药物处方。第27条第1款也规定，“医疗机构向患者提供的药品应当与诊疗范围相适应，并凭执业医师或者执业助理医师的处方调配”，护士并不享有开具处方的权力。

1992年7月1日，第七届全国人大常委会第26次会议通过《关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授予深圳经济特区立法权。自2000年7月1日起施行的《立法法》继续保留了深圳经济特区立法权。依据该法第74条、第90条第2款之规定，深圳经济特区在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下，可以立足改革创新的实践需要，制定法规对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。深圳市人大常委会即是运用特区立法权规定了执业护士的处方权。

与医生处方权一样，护士处方权的行使也与患者安全和合理用药等环节密切相关。《深圳医疗条例》将护士处方权的授予对象限定为“专科护士”，将执业地点限定为“护理专科门诊和社区健康服务机构”，并对处方权的内容作出明确限定，这种“迈小步”的改革尝试凸显了立法者对于“护士处方权”误用甚至滥用的警惕。《深圳医疗条例》第65条第2款也明确规定，“专科护士的具体管理办法由市卫生健康部门会同市医疗保障部门另行制定。”

对于护士处方权的立法实践而言，建议充分开展立法前评估，在调研论证护士处方权立法的必要性、可行性、紧迫性等相关内容的基础上，对相关法律法规作出配套修改。如在《护士条例》中设专章对护士处方权作出明确且具体的规定。在此过程中，也应注意避免护士处方权立法对现有卫生法律法规产生过大的修法负担，可以参照《处方管理办法》第60条关于乡村医生开具处方的规定，即“乡村医生按照《乡村医生从业管理条例》的规定，在省级卫生行政部门制定的乡村医生基本用药目录范围内开具药品处方”，规定“有处方权的护士依据《护士条例》的规定开具药品处方。”

来源：中国卫生杂志

文：首都医科大学教授、卫生法学研究中心主任 刘兰秋，首都医科大学卫生法学研究生 赵越

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