自然资源部新规为历史遗留违建处置提供新路径，拆违法规未有松动

海花岛违建最后改成没收，除了社会影响、资源浪费方面的考量，关键就在于这些建筑是不是城乡规划法规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”项目。

田傲云/发自北京

一则关于拆违的工作新规，引发市场关注。

11月1日，自然资源部发布的《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（以下简称“查处规程”）正式施行。2014年10月1日施行的《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称“旧规程”）同时废止。

查处规程全文共计216页，分为正文和附录。其中，正文共15部分，主要内容包括总则、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理等规则；附录则列明了土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划4个方面的主要违法行为及法律依据、法律责任，还统一提供了自然资源违法行为立案查处相应法律文书参考格式、自然资源违法行为立案查处工作的整体流程图。

自然资源部执法局有关负责人强调，此次查处规程突出立案查处和规范行政执法程序，对执法流程进行了细化，同时兼顾执法实体需求。

“查处规程的实施势必会促进自然资源执法工作的进一步规范化、科学化和明确化，有着不小的进步。”中央党校政治和法律教研部副教授金成波向记者表示。

北京市物权法学研究会秘书长、北京市盛廷律师事务所主任律师毕文强参与了此次查处规程立法，他认为查处规程关于历史遗留建筑物处置的规定，对部分规划手续不完善历史遗留建筑物问题的处理，提供了实际解决路径。

“结合这几年接触的实际案例来看，部分较为重大的违法建设认定和查处确实需要进一步规范，不能简单地确认或撤销原有的规划许可文件，进而认定为违法建设一拆了之。”毕文强表示。

对此，有声音认为，查处规程会对违建是否拆除的标准、违建罚款等方面变得更为宽松。

“并不意味着国家对违法用地、违法建设的立案查处有任何松动或调整，只是结合实际情况和行政处罚法的修订对原有措施的进一步明确。”毕文强称，查处规程只是明确了“尚可采取改正措施”的几种情况，并不存在对拆除违法建筑标准予以放宽。

重点强调规范立案查处规则

和此前施行的旧规程相比，查处规程适用范围、主要内容等均发生了根本性变化。

金成波表示，2018年国家机构改革将国家测绘地理信息、城乡规划管理等职能纳入新设立的自然资源管理部门，形成了对土地、矿产、国土空间规划和测绘地理信息等4个方面的行政管理职责，职能调整后旧规程亟待修改。

此外，2021年国家对《行政处罚法》进行了修订，完善了行政处罚程序、落实了刚柔并济等具体措施，旧规程作为具体领域的执法文件，自然也应当适时调整。

相较旧规程，查处规程主要突出以下几个方面内容：

一是聚焦自然资源执法查处工作职责，突出立案查处主业，重点强调规范立案查处的规则和流程；

二是执法查处领域涵盖了土地、矿产、测绘地理信息和国土空间规划的相关执法内容和要求；

三是落实行政执法“三项制度”、规范行政处罚裁量权等工作要求；

四是落实《行政处罚法》“首违不罚”“无过错不罚”等新规定新要求；

五是完善优化立案查处的相关法律文书参考格式，统一规范查处文书；

六是直观化、图形化展示执法查处程序，便于基层一线执法人员实际操作使用。

此外，查处规程还重点规范了案由、文书编号、事实认定、调查终止、案件移送、申请人民法院强制执行、处罚决定执行等内容。

金成波告诉记者，旧规程、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称“指导意见”）在指导实际执法中，存在部分规定不明晰、对个别问题的处理与司法机关认定裁判不完全统一等情况。

查处规程的推行过程中将有何难点和痛点问题？

北京市物权法学研究会理事潘金忠表示，查处规程的适用范围仅限自然资源主管部门针对职责范围内未经审批的自然资源违法行为的立案查处工作，对违反经行政审批内容实施的违法行为并不适用，因此，对于地方政府需要进一步整合并统一不同部门的立案查处工作规范和程序。

此外，基层执法人员依法行政水平不足也是难点之一。“可能在理解适用规范时出现错漏之处，应当着力提升对于新规的宣传普及，加大对执法人员的培训力度，同时也要充分考虑新旧文件的衔接问题。”潘金忠说。

“违建并非一定要拆除”引关注

“查处规程明确违法建筑并非一定要拆除”是此次社会关注的焦点。

事实上，今年年初传出“海花岛违建被拆”的消息后，就曾引发了民众对“大型、大规模违法建筑是否应该拆除”的热议。对此，毕文强表示，海花岛违建最后改成没收，除了社会影响、资源浪费方面的考量，关键就在于这些建筑是不是《城乡规划法》规定的“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”。此前各地对此规定不一，本次查处规程解决了这个问题。

2008年，我国将农村和城市区域的用地和工程规划审批管理统一纳入《城乡规划法》，并逐渐统一到规划管理部门许可。

根据城乡规划法，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，可以“限期改正+罚款”的方式予以处罚，即建筑物不一定会被限期拆除、没收。

但无论是地方立法层面还是司法层面，都对其做出了否定态度。人民法院对于违法建设及其影响程度的认定秉承“个案确认”的审慎口径，坚持“过罚相当”的比例原则。

对此，毕文强解释，一些地方性法规以列举法，规定“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”的具体情形，也有一些地方性法规以列举法，同时规定“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”和“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的具体情形。

“结合这几年接触的实际案例来看，部分较为重大的违法建设认定和查处确实需要进一步规范，如因生态保护红线的调整，对已经办理规划建设手续、甚至不动产权证的建筑如何认定和处理的问题。” 毕文强表示，对此类问题的处理并不能简单地确认或撤销原有的规划许可文件，进而认定为违法建设一拆了之。

对此，查处规程明确了“尚可改正”的标准：

1.取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；

2.未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审核决定，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审核决定要求的；

3.其他可以采取改正措施的情形。

这意味着，违反城乡规划法一定是违法建筑，但并非一定要拆除。

不过，毕文强表示，查处规程未对“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”情形作出具体界定，也未规定“尚可改正”以外的违法建设行为均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。

潘金忠则举例称，现实中部分地方城管综合执法部门、乡镇街道等基层执法主体在土地房屋行政征收中，存在较为明显的以“拆违代拆迁”等情况，存在执法动机、目的不当等问题。

“有些问题，并非查处规程所能解决，还需要更深层次的立法或政策约束。” 潘金忠表示。