【关注】张海滨：全球气候治理新形势

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（图片来源：视觉中国）

当前传统安全和非传统安全的威胁交织叠加，国际关系的不稳定性和不确定性显著上升，全球治理处在历史的十字路口，全球气候治理也处在历史的十字路口。何去何从？这个时代之问、世界之问严峻地摆在我们面前。

本文作者系盘古智库学术委员、北京大学国际关系学院副院长、教授，国家气候变化专家委员会委员张海滨，文章来源于《可持续发展经济导刊》。

在全球碳中和的大背景下，未来的全球气候治理将在合作与竞争并存的基调下向前推进。

当前全球气候治理的四个“前所未有”

当前传统安全和非传统安全的威胁交织叠加，国际关系的不稳定性和不确定性显著上升，全球治理处在历史的十字路口，全球气候治理也处在历史的十字路口。何去何从？这个时代之问、世界之问严峻地摆在我们面前。

如果从过去三十多年全球气候治理的历史进程来看，当前全球气候治理的形势主要体现为四个“前所未有”。

一是气候变化的后果更具灾难性，气候危机的严重程度前所未有。

这主要表现在两个方面，一方面是联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告对气候变化的影响和后果给予了迄今为止最严厉的警告。报告强调，全球地表温升平均比工业革命前上升了1.1°C以上，气候变化已经影响到地球的每一个部分，每一个角落。这样的结论是过去没有的。另一方面，不仅是IPCC的科学评估报告措辞极为严厉，而且今年我们看到无论是亚洲、欧洲，还是北美、非洲，可以说世界广泛地区都遭受到了极端气候事件非常严重的影响。总之，无论是科学评估的结果，还是我们现实能切身体会到的，大家都进一步认识到气候问题不仅是挑战，而且是危机。所以现在包括联合国和众多的国家，都用气候危机来描述气候变化的影响。这意味着人们对气候变化性质的认识和认知发生了重大变化。

二是全球应对气候变化的努力前所未有。

主要表现在两个方面，一是大家现在热议的碳中和，这股浪潮和趋势正在席卷全球。据最新的统计数据，占世界85%的人口和90%经济总量的经济体，以不同的方式和不同的时间尺度，都已经承诺要实现碳中和。过去提的是减排的定量目标，现在讨论的是净零排放，这是一个质的变化，也折射出人类应对气候变化的不懈努力。二是除国家/政府之外的力量，包括企业、NGO（非政府组织）、社会团体，在这个运动中不断发力，也展现出前所未有的作用。

三是全球绿色低碳技术发展之快前所未有。

当今世界绿色低碳技术发展方兴未艾，势头迅猛。这特别体现在新能源领域的发展方面。以中国为例，在短短的一二十年间，中国在光伏发电、风电等新能源领域的技术和装备都跻身世界前列。

四是全球气候治理面对的国际环境的严峻和复杂程度前所未有。

《联合国气候变化框架公约》的谈判正式开始于1990年，由此拉开了全球气候治理的序幕。在过去的32年中，国际关系，尤其是大国关系总体是稳定的。这是国际气候谈判和全球气候治理取得进展的重要原因。但现在国际形势发生了重大的变化，地缘政治形势紧张，大国博弈加剧，国际信任赤字严重，特别是大国间的信任降到了冷战后的历史低点。这对全球应对气候变化和大国气候合作十分不利，因为合作需要信任。没有基本的信任，何谈有效的国际合作？

碳中和背景下，大国气候博弈的五大特点

当前的碳中和浪潮必然对一个国家的经济、政治、社会产生重大而深远的影响，因此受到大国的特别关注和重视。碳中和目标下的大国博弈正以新的形式展开，呈现出新的特征。简而言之，主要体现在五个方面的竞争。

第一，大国间围绕绿色低碳治理体系和治理能力现代化的水平之争愈演愈烈。

历史反复证明，历史上大国竞争的胜负从根本上还是取决于国内治理体系和治理能力的强弱，强者胜，弱者败。绿色低碳发展是当今世界潮流，在很大程度上决定一个国家的经济和社会竞争力与活力。因此，虽然碳中和需要付出巨大的努力，世界各大国仍然致力于以碳中和为抓手，不断提升和完善绿色低碳治理体系和治理能力现代化的水平。

欧盟2019年出台《欧洲绿色新政》，明确提出2050年实现气候中和，以此推动欧盟各国经济向绿色低碳经济全面转型，使欧盟各国的经济成为“现代化的、资源集约型的和具有竞争力的经济”，并强调低碳转型的社会公平价值标准，在制度建设方面提出了加强气候立法和碳市场机制等一系列政策和制度举措。

中国自2020年提出“双碳”目标以来，在思想上强调“双碳”目标是中共中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。在行动上，中国政府科学有序扎实推进碳达峰碳中和目标承诺，一是建立统筹协调机制。中央层面成立了碳达峰碳中和工作领导小组，国家发改委履行领导小组办公室职责，强化组织领导和统筹协调，形成上下联动、各方协同的工作体系。二是构建“1+N”政策体系。中共中央、国务院出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，各有关部门制定了分领域分行业实施方案和支撑保障政策，各省（自治区、直辖市）也都制定了本地区碳达峰实施方案，碳达峰碳中和“1+N”政策体系已经建立。三是稳妥有序推进能源绿色低碳转型。立足以煤为主的基本国情，大力推进煤炭清洁高效利用，实施煤电机组“三改联动”，在沙漠、戈壁、荒漠地区规划建设4.5亿千瓦大型风电光伏基地。四是大力推进产业结构优化升级。积极发展战略性新兴产业，着力推动重点行业节能降碳改造，坚决遏制“两高一低”项目盲目发展。与2012年相比，2021年中国能耗强度下降了26.4%，碳排放强度下降了34.4%，水耗强度下降了45%，主要资源产出率提高了58%。五是推进建筑、交通等领域低碳转型。积极发展绿色建筑，推进既有建筑绿色低碳改造，2021年全国城镇新建绿色建筑面积达到20多亿平方米。加大力度推广节能低碳交通工具，新能源汽车产销量连续7年位居世界第一，保有量占全球一半。六是巩固提升生态系统碳汇能力。坚持山水林田湖草沙一体化保护和修复，科学推进大规模国土绿化行动。中国森林覆盖率和森林蓄积量连续保持“双增长”，中国已成为全球森林资源增加最多的国家。七是建立健全相关政策机制。优化完善能耗双控制度，建立统一规范的碳排放统计核算体系。推出碳减排支持工具和煤炭清洁高效利用专项再贷款，启动全国碳市场。完善绿色技术创新体系，强化“双碳”专业人才培养。在全社会深入推进绿色生活创建行动，倡导绿色生产生活方式，鼓励绿色消费。

美国政府将应对气候变化置于其内政外交的中心地位。美国在提出碳中和目标后，先后通过与应对气候变化密切相关的《两党基础设施法》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，不断加大对绿色低碳经济的支持力度。特别是《通胀削减法案》计划在能源安全和气候变化领域投资3690亿美元，主要包括清洁用电和减排安排、增加可再生能源和替代能源生产补贴、对个人使用清洁能源提供信贷激励和税收抵免、对新能源汽车发展提供支持等，旨在推动经济低碳化或脱碳化发展，提高能源使用效率，降低能源成本。这项法案被美国总统拜登称为“（美国）有史以来在气候方面迈出的最大一步”。

第二，大国在可再生能源领域的竞争日趋激烈。

碳中和背景下各国对实现绿色低碳能源转型，发展可再生能源的重视程度进一步提升。据统计，2020年全球可再生能源投资达到3427亿美元，2021年再创新高，达到3659亿美元。风电和光伏发电占全球发电量的比例首次超过10%。2021年中国可再生能源装机规模突破11亿千瓦，成为世界上首个可再生能源装机规模突破10亿千瓦的国家，稳居世界第一，美国、巴西、印度分列第二、第三、第四位（含水电）。中国大力发展可再生能源，技术迅猛发展，光伏发电和风电技术位居世界前列。美国2022年《通胀削减法案》的一个重要目的就是采取各种措施扶持新能源的发展，甚至不惜打压竞争对手。该法案对可享受税收抵免的新能源车车型做出规定，以整车在北美当地组装等条件作为提供补贴的前提，对其他同类产品构成歧视，涉嫌违反世贸组织最惠国待遇和国民待遇原则。

近年来，一个重要的现象是，美国与欧盟及日本、韩国、加拿大、澳大利亚等发达国家和地区结成“气候联盟”，固化国际分工体系，为垄断可再生能源技术建立各种国际绿色标准体系，指令国际金融机构中止对传统能源项目贷款融资，通过新一轮经济全球化收割新能源市场，输出“美国制造”及核心技术，约束发展中国家特别是中国工业化进程，与中国在能源科技领域展开激烈的竞争与博弈。2020年，欧盟可再生能源发电量已占35%以上，德国可再生能源净发电量占比首次超过化石能源，已超50%。2022年的俄乌冲突进一步强化了欧盟向新能源转型的决心。

值得一提的是，碳中和背景下大国在太阳能无人机领域的竞争也加快了步伐。由美国陆军与空中客车集团合作的太阳能高空无人机“和风”于2022年6月15日从美国陆军尤马试验场起飞，连续飞行了64天。9月3日，由中国航空工业一飞院研制的“启明星50”大型太阳能无人机在陕西榆林顺利完成首飞任务。“启明星50”大型太阳能无人机是中国航空工业研制的首款超大展弦比高空低速无人机，其利用高效、清洁、绿色、环保的太阳能，可长时间留空飞行，执行高空侦察、森林火情监测、大气环境监测、地理测绘、通信中继等任务。此次首飞成功，为我国航空工业大型太阳能无人机发展奠定了坚实基础，将进一步推动我国在新能源、复合材料、飞行控制等领域关键技术的发展，提升我国向临近空间执行任务的能力。越来越多的迹象表明，可再生能源技术及其产业链和供应链已成为大国博弈的“新赛道”。

第三，大国间围绕国际气候秩序规则、标准制定权和话语权的竞争更加激烈。

碳中和意味着未来世界的温室气体排放空间越来越小，因此大国围绕如何分配未来碳排放空间的博弈和竞争将非常激烈，由此必然引发对现存的全球气候治理的秩序和规则制定权的激烈博弈。西方大国和集团已为此开始加快行动步伐。欧盟在《欧洲绿色新政》中将碳边境调节机制作为其主要的贸易政策工具之一，并在2023年开始实施，其实质是以防止碳泄漏为名，行淡化和弱化国际气候合作的基本原则—共同但有区别的责任原则之实。欧盟国家积极寻求与美国建立同盟体系，欧盟委员会在《欧盟-美国全球变化新议程》（2020年12月）中就明确提出建立一个全面的“新跨大西洋绿色议程”，美欧贸易与技术委员会（TTC）还特别设立了气候和清洁技术工作组。2022年6月，七国集团峰会发布《G7气候俱乐部声明》，决定于2022年底建立国际气候俱乐部，旨在重塑全球气候治理体系。美国则是通过“印太战略”的实施强化其建立“印太战略”气候联盟的构想，包括建立美日清洁能源伙伴关系（JUCEP）、扩大美国-东盟战略伙伴关系、构建美日印澳（QUAD）气候合作平台等，以此在全球气候治理领域与中国等新兴和发展中经济体进行竞争与博弈。2022年9月21日，美国参议院批准了旨在减少导致气候变化的制冷剂化学物质的生产和使用的《基加利修正案》，但同时要求美国国务院向联合国提议，终止中国作为发展中国家的地位。新形势下中国也明确提出要“以更加积极姿态参与全球气候谈判议程和国际规则制定”。

第四，大国间围绕应对气候变化国际道义高地的竞争更加激烈。

应对气候变化事关全球生态安全和人类绿色未来，是当今世界最大的国际公共产品，因而成为不可忽视的国际道义高地。在全球气候治理中展现负责任的大国形象是一个大国国际软实力的重要组成部分。在碳中和目标下，高举应对气候变化的大旗，向世界展现对“零碳（无碳）世界”的愿景和贡献是大国普遍追求的目标。

2021年1月25日，习近平主席在北京以视频方式出席世界经济论坛“达沃斯议程”对话会，并发表题为《让多边主义的火炬照亮人类前行之路》的特别致辞。他强调，“地球是人类赖以生存的唯一家园，加大应对气候变化力度，推动可持续发展，关系人类前途和未来。人类面临的所有全球性问题，任何一国想单打独斗都无法解决，必须开展全球行动、全球应对、全球合作。”“我已经宣布，中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和。实现这个目标，中国需要付出极其艰巨的努力。我们认为，只要是对全人类有益的事情，中国就应该义不容辞地做，并且做好。中国正在制定行动方案并已开始采取具体措施，确保实现既定目标。中国这么做，是在用实际行动践行多边主义，为保护我们的共同家园、实现人类可持续发展作出贡献。”欧盟在《欧洲绿色新政》中提出一个令人印象深刻的口号：让欧洲成为世界上第一个实现气候中性的大陆。美国总统拜登2021年4月22日至23日发起召开世界气候领导人峰会，邀请40位国家和国际组织领导人参加，其目的之一就是占领应对气候变化的国际道义制高点。

第五，大国对全球气候治理领导地位的博弈和争夺越来越激烈。

在碳中和背景下，全球气候治理在全球治理和国际秩序中的重要性显著上升，引发大国对全球气候治理领导地位和领导权的激烈博弈。欧盟在《欧洲绿色新政》中明确提出，欧盟要做气候变化领域的全球领导者。美国总统拜登也声称，美国要重回全球气候治理的世界领导地位。中国则表示，“积极参与和引领全球气候治理”。

综上，碳中和目标下的大国竞争本质上是综合国力的竞争。需要强调的是，碳中和背景下大国博弈和竞争加剧，对全球气候治理既有利也有弊。一方面，这种博弈和竞争在一定程度上加速了全球气候治理总体目标的实现，有利于推动更多围绕全球气候治理的南北对话和南南合作；另一方面，也可能导致过分竞争和恶性竞争，妨碍国际气候合作，损害全球气候治理的多边进程。总之，在全球碳中和的大背景下，未来的全球气候治理将在合作与竞争并存的基调下向前推进。■

文章来源于《可持续发展经济导刊》

责任编辑：王毅博