马光荣等：行政区划壁垒、边界地区公共品提供与经济发展

本文作者：

马光荣，中国人民大学财政金融学院教授，财税研究所副所长、重阳金融研究院研究员

赵耀红，中国人民大学财政金融学院博士研究生

文章来源：《金融研究》，2022年第8期。本文为原文节选，转自11月9日“人大财税研究所”公众号。

内容提要：行政区划壁垒是阻碍区域协调发展的重要因素。本文首先分析了行政区划壁垒对省际交界地带经济发展可能产生的两种效应——边界跳跃效应和边界洼地效应，接着利用栅格级别夜间灯光亮度和公共品提供数据，对两种效应进行检验。结果显示：第一，省际交界地带不存在显著的边界跳跃效应，紧邻省界两侧的地带在经济发展和公共品提供水平上都高度接近；第二，省际交界地带存在明显的边界洼地效应，越靠近省界的地区，经济发展和公共品提供水平越滞后，这一效应在距离省界20公里的范围内尤为明显。边界洼地效应的存在导致省内核心地带的经济发展难以辐射到边界地带，也可以作为边界跳跃效应不存在的原因｡本文研究表明，进一步打破传统的以行政区划为界线的分割式治理体系，不仅有助于促进区域协调与平衡发展，也有助于畅通国内大循环、构建新发展格局。

一、引言

改革开放以来，中国经济取得了高速增长，但地区间经济发展不平衡、不协调的问题仍然存在｡行政区划壁垒是阻碍地区间平衡与协调发展的重要因素，不仅阻碍地区间要素自由流动和产业有序分工，不利于全国统一大市场的形成，还导致地区间融合发展受阻、经济差距扩大，对公平和效率产生双重负面影响。《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出：“坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，促进区域协调发展”｡由此可见，打破行政区划壁垒是贯彻新发展理念、实现协调发展的重要突破口，也是畅通国内大循环、构建新发展格局的重要着力点。

行政区划壁垒之所以在我国广泛存在并对经济活动产生如此大的影响，其根源在于地方政府深度参与甚至主导的经济增长模式。这一模式通过高度的行政与财政分权，赋予了地方政府推动本地经济增长所需的大量行政和财政资源，充分调动了地方政府推动经济增长的积极性（王永钦等，2007；Xu，2011）。但与此同时，这一模式也导致地方政府过于追求本地利益，忽略地方政策产生的全局性影响，阻碍地区间政策协同推进。

行政区划壁垒对地区经济活动产生的不利影响在区划边界地带尤为明显。从理论上看，行政区划壁垒可能会对边界地带的经济发展产生如下两种效应：

第一，行政区划壁垒导致商品与要素在区域间无法自由流动，阻碍地区融合发展，从而使边界两侧经济发展产生“边界跳跃效应”。具体而言，一方面，地方政府会出于保护本地市场的目的，对商品和要素流动施加各类显性或隐性的行政限制（Poncet，2005；Yong，2000）；另一方面，由于缺乏有效的地区间协调机制，跨地区基础设施难以实现有效的互联互通，比如省界地带广泛存在“断头路”现象，劳动力的跨区划流动也因社保、户籍等因素被限制｡这些政策壁垒造成行政区划边界两侧难以形成统一市场，商品无法充分跨区域贸易（Samuelson，1954；黄新飞等，2014）。行政边界两侧的资本与劳动等要素也无法充分流动，要素回报在边界两侧存在明显差异，最终导致经济发展水平在区划边界处存在“跳跃”。如图1所示，存在两个省份A省和B省，全省比较来看，A省具有明显更高的经济发展水平，人均资本存量较高且资本在省内可以较为充分地流动，但是由于行政区划壁垒的存在，A省的资本无法充分流动到B省，导致在紧邻两省交界处的地带，A省一侧也将较B省一侧拥有更高的人均资本存量和经济发展水平，因而将会出现经济发展水平在边界处的“跳跃”。这也就意味着边界两侧省份没有实现充分的融合发展。相反，假如没有行政区划壁垒的阻隔，经济发展水平将通过要素的充分自由流动而实现趋同，“边界跳跃效应”将不会存在。

图1 省际交界地带示意图

第二，行政区划壁垒导致边界地区无法充分享受本省资本的流入，经济发展水平滞后于省内核心地区，从而产生“边界洼地效应”。具体而言，行政区划壁垒可能从以下三个方面导致“边界洼地效应”：（1）前文所述“边界跳跃效应”存在的前提条件是A省相对更充裕的资本等要素可以充分地、自由地在省内流动，因而A省较高的人均资本存量可以充分流动至本省边界地区，从而在经济发展水平上明显高于紧邻的B省边界地区。实际上，地方政府为推动本地区经济发展，在投入行政和财政资源时总是面临中心地带与边界地带的选择。如果政府选择将资源投入边界地带，那么边界对侧的其他省份极易享受到本省投入的正向溢出，因此地方政府一般不愿意对边界地区进行重点投入（周黎安和陶婧，2011；唐为，2019）。（2）如上所述，客观上，边界地区的公共品提供和经济发展规划通常需要与其他相邻地区协调，而我国目前行政区划间政策协调普遍存在难度，这也在客观上导致边界地区难以吸引资本、经济发展受到拖累。（3）从新经济地理学的角度看，作为第二地理特征的市场潜力是影响地区间经济活动的重要因素（Krugman，1991）。大量研究表明，市场潜力会对工资、企业投资和经济增长等产生显著正向影响（Davis and Weinstein，2002；Hanson and Xiang，2004）。地方政府利用行政权力对商品和要素流动施加各类显性或隐性的行政限制，阻碍区域间贸易往来，降低了边界地区的市场规模和发展潜力，从而也对边界地区的投资水平和经济发展产生负面影响。

综合以上观点，行政区划对边界地区的经济发展可能存在着“边界跳跃效应”和“边界洼地效应”。前者导致区划间的经济发展差异因行政区划壁垒而无法缩小，后者则扩大了区划内部边界地带与非边界地带的经济发展差距。但这两种效应并不一定同时存在，如果边界两侧的地区都存在着严重的边界洼地效应，经济发展因受到忽视都处于较低水平，那么我们可能观测不到边界两侧经济发展的跳跃效应。即边界洼地效应的存在导致A省内部资本难以充分、自由地从省内非边界地带流动到边界地带，A省边界地带无法充分享受省内更充裕的资本流入，经济发展水平显著低于省内非边界地带，此时与B省边界地带相比，就不会存在明显的经济发展差异。

为了检验边界跳跃效应和边界洼地效应是否存在，本文使用高精度的栅格层面夜间灯光亮度和公共品提供数据，针对省际行政交界地带进行了检验。研究发现：

第一，我国省份交界处不存在经济发展的边界跳跃效应。从全省经济发展水平较高的A省，跨越边界到全省经济发展水平较低的B省，边界地带栅格的灯光亮度并不存在显著跳跃。此外，使用公共品提供水平数据发现，从A省跨越边界到B省，栅格层面的道路、医院和学校等公共品提供水平也不存在显著跳跃。我们使用了地理断点回归方法，选取省界两侧相距很近范围内的栅格作为样本，可以排除地理因素（如与海岸线、大城市的距离等）对经济增长的影响。

第二，我国省份交界处存在经济发展的边界洼地效应。越靠近行政边界的栅格，夜间灯光亮度水平越低，在0-20公里内洼地效应尤为明显。距离省界0-10公里、10-20公里内的栅格灯光亮度，相比20公里以外非边界地带的灯光亮度平均降低27.3%和9.9%。我们还发现，越靠近边界地带，道路、医院和学校等公共品提供水平也越低，因此公共品提供的不足是解释边界地带经济发展滞后的重要因素。这一结论也证实了普遍为人诟病的边界“断头路”现象。以上研究表明，地方政府对边界地带的忽视，不仅扩大了边界与非边界地带的经济发展差距和基本公共服务水平差距，也阻碍了地区间基础设施的互联互通，不利于全国统一市场的形成。

本文证实的省际交界地带存在严重的边界洼地效应，意味着省内非边界地带的经济发展难以辐射到边界地带，这可以进一步解释边界跳跃效应不存在的原因——边界跳跃效应不存在，不是因为边界处没有行政区划壁垒、两侧地区已经实现融合发展，而是因为紧邻边界的两侧地带都处于低水平发展状态。或者说，经济发展水平尽管在省际边界处没有“窄带”的跳跃，但是存在“宽带”的跳跃。A省与B省相比具有更高的全省总体经济发展水平，在距离省界20公里以内的窄带内，边界两侧没有显著的经济发展水平差异；但是在距离省界20公里以外的更宽广地区，A省的经济发展水平显著高于B省，行政区划壁垒对两省的经济发展融合和经济发展趋同仍然产生了阻隔效应。

二、文献综述

（一）相关文献回顾

已有文献关于行政区划壁垒和边界地区经济发展现象的研究，主要有以下四类：

第一类是关于行政区划壁垒对地区间贸易的研究。国内这方面的研究大都发现我国地区间贸易存在边界效应：即由于地方保护主义行为的存在，行政区划壁垒减少了跨地区贸易，导致了国内市场分割。其中一些研究借鉴国际贸易中国家边界效应的估计方法1，使用省际间的贸易流量数据，估算出我国省际行政区划对跨省商品贸易产生了明显的边界效应，例如赵永亮和徐勇（2007）、赵永亮等（2008）、行伟波和李善同（2009）。另一些研究基于Samuelson（1954）提出的一价定律，通过构造地区间相对价格的变动方差，度量了行政边界对市场分割的影响（桂琦寒等，2006；黄新飞等，2013；黄新飞等，2014；高晶和林曙，2018）。

第二类研究关注经济发展的行政区划边界效应。地方政府出于竞争，策略性地减少边界处的投资，造成了边界地区经济发展的显著落后。周黎安和陶婧（2011）用官员晋升导致的零和博弈以及可置信补偿缺失的理论与实证结果，解释了跨省合作失败导致的省界附近县域经济发展落后的原因；唐为（2019）通过分权与外部性理论指出，由于地方政府策略性地在边界地区减少投资，因而导致了边界县的经济产出表现更差。Yang et al.（2020）发现重庆直辖市成立后，四川和重庆由省内边界成为省际边界，位于两省交界地带的县市场规模缩减、人口增长更慢。在国际文献中，Redding and Sturm（2008）利用第二次世界大战后德国的分裂和再统一作为自然实验，发现西德靠近东德边界的城市，在分裂后经历了更慢的人口增长，而再次统一后则实现了较快的人口增长。

第三类研究关注环境污染的行政区划边界效应。在行政区划交界处，由于环境污染具有跨地区外部性，政府整治环境污染的成本与收益不对等，加上政府间协调机制的缺乏，地方政府还倾向于忽视边界地带的环境污染治理，甚至采取以邻为壑的行为将高污染行业选址在边界地带，导致边界地带环境污染问题也普遍更为严重。Kahn et al.（2015）和Cai et al.（2016）都发现我国水污染高度分布在省份交界处，而且处于河流上游的省份分布着更多的水污染严重行业。Lipscomb and Mobarak（2017）基于巴西数据也发现了水污染密集分布于行政区划交界地区。基于同样的逻辑，一些研究也发现国家边界上同样存在着严重的水污染问题（Sigman，2002，2005）。

第四类研究关注税收竞争的行政区划边界效应。税收竞争也具有高度的跨地区负外部性，一个地区降低税率会吸引税基流入，但同时意味着其他地区税基的流失。在行政区划交界处，由于地理位置紧邻，税基流动对税率差异更为敏感，因此税收竞争会更为严重。因此，在边界处除了公共品提供和环境污染治理等具有跨地区外部性的公共政策存在失灵，税收竞争问题更为严重（Agrawal，2015）。

（二）本文研究意义

与以上文献相比，本文的研究意义主要有以下五个方面：

第一，使用更为精细的栅格层面夜间灯光亮度数据，重新检验了行政边界的经济发展洼地效应。与周黎安和陶婧（2011）、唐为（2019）等现有文献相比，本文使用栅格层面数据的优势是，可以检验边界地带经济发展洼地效应的范围大小（即“洼地”的宽度），我们得到在距离省界0~20公里的范围内才会出现明显的边界洼地效应。这一实证发现对加强区域协调、促进省份交界地带经济发展提供了更有地域针对性的政策建议。

第二，除了检验经济发展的边界洼地效应，本文还进一步通过公共品提供数据，检验了公共品提供的边界洼地效应。唐为（2019）利用县级数据，检验发现省份边界县的交通基础设施提供不足的问题。与之相比，本文使用了高度精细的栅格层面公共品提供数据，而且从涵盖的公共品范围上，不仅包括道路基础设施，还包括医院和学校。本文检验得到距离省界0~20公里范围内，公共品提供水平才会出现明显的不足，为现实当中的省份交界地带普遍存在的“断头路”、教育医疗水平滞后等现象提供了扎实的实证证据，也为距离省界0~20公里范围内才会出现明显的边界洼地效应提供了公共品层面的解释。同时，根据这一实证发现，我们也提出了更有针对性的政策建议——重点提升省界0~20公里范围内的公共品投入水平。

第三，检验了经济发展和公共品提供的边界跳跃效应，并对边界跳跃效应与边界洼地效应之间的关系进行了讨论，从而更全面地揭示了行政区划边界对经济发展产生的影响。以往文献在研究行政边界对市场造成的分割效应时，尽管发现了边界两侧存在明显的价格差异和贸易流量缩减，阻碍了边界两侧市场的融合，但这些研究都未进一步对行政区划边界是否造成了经济发展水平的跳跃进行分析。如果边界不仅阻碍了产品流动，也阻碍了要素流动，边界就会对两侧的经济发展融合、居民收入水平趋同产生不利影响。本文检验发现，边界跳跃效应不存在，但这不是因为边界处没有行政区划壁垒、两侧已经融合发展，而是因为紧邻边界的两侧地带都属于低水平发展。或者说，经济发展水平尽管在省际边界处没有“窄带”的跳跃，但是存在“宽带”的跳跃。

第四，从行政区划边界地区入手，揭示了行政区划壁垒对我国地区间经济差距的影响。已有的研究中国地区经济差距的文章，大多从实物资本、人力资本、金融市场发展、地理因素、社会特征、基础设施、政策制度等方面入手对总体经济差距进行解释（王贤彬和聂海峰，2010；刘生龙和胡鞍钢，2011；姚毓春等，2014；倪鹏飞等，2014；李亚玲和汪戎，2006；陆铭，2017），而本文的贡献则是通过高度精细的数据，观测省际边界两侧的经济差距，以及省内边界与非边界地带的经济差距，从而揭示行政区划壁垒对地区间经济差距影响的机理。

第五，在现实层面，本文研究表明，打破行政区划壁垒对促进共享与协调发展、推动国内市场一体化具有重要现实意义。

三、数据介绍

本文主要使用栅格层面的夜间灯光亮度、公共品提供水平、地形特征数据，以及省份层面的经济指标数据。

（一）夜间灯光亮度数据

本文使用的夜间灯光亮度数据是从美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布的全球DMSP/OLS夜间灯光数据提取而来。该数据记录了地球上南纬65°到北纬65°间全球各地晚上8:30~10:00的灯光亮度值，该数据已经排除了云、雪以及自然火光（例如森林火灾）的干扰。数据以30秒度×30秒度2为一网格单位，每一网格的灯光亮度分为0~63共64个亮度等级（DN值），数值越大代表亮度越高。本文使用ARCGIS软件，按照原数据网格大小提取面积约为1平方公里的中国灯光亮度数据，最终得到全国13867193个栅格2013年的夜间灯光亮度值。

（二）栅格层面公共品数据

本文从高德地图提取了2013年全国医院、学校和各类道路（含国道、省道、县道、乡镇村道、高速公路、铁路）的分布，利用ARCGIS软件将中国版图划分为0.1度×0.1度的栅格，计算得到栅格层面的医院数量、学校数量以及各类道路长度。最终得到125848个栅格2013年的公共品提供数据，每个栅格的面积约为75平方公里。中国有约3.99万个乡镇（含街道办事处），故平均而言，每个乡镇大约相当于3个栅格的面积。各类道路长度是用相对栅格长度衡量，指0.1度栅格对应边长的相应倍数，即每个栅格中道路长度相当于几条栅格边长。

（三）栅格层面地形特征数据

栅格层面的海拔、坡度等地形特征，原始数据由美国奋进号航天飞机的雷达地形测绘任务 SRTM（Shuttle Radar Topography Mission）采集，本文从中国科学院资源环境数据云平台获取。

（四）省份层面经济指标数据

本文从《中国统计年鉴》中获取了 2013 年各省的人均 GDP 值，作为全省层面经济发展水平的度量指标。为进行稳健性检验，我们也使用了各省的城镇居民人均可支配收入、人均城乡居民储蓄余额作为替代度量指标。

四、经济发展的“边界跳跃”与“边界洼地”效应检验

（一）实证模型设定（略）

（二）回归结果

基准回归结果显示，在两省交界附近，平均意义上，不存在经济发展水平的跳跃。在紧邻省际边界的地带，公共品提供水平不存在边界处的跳跃。本文提出，省际政府对边界忽视所导致的边界洼地效应更可能是边界地带经济发展不存在跳跃效应的合理解释。边界地带的经济发展水平较为滞后，本文认为其主要原因在于省级政府对边界地区存在忽视。这种忽视将进一步反映为公共品提供水平在边界地区较为滞后的现象。回归结果显示，距离边界越近，学校、医院、省道、县道、乡镇村道等公共品提供水平确实越低。表明经济发展的边界洼地现象，部分归因于公共品供给的边界忽视。

五、结论与政策建议

打破行政区划壁垒，是贯彻新发展理念、实现共享发展和协调发展的突破口，也是畅通国内大循环、构建新发展格局的着力点。本文利用高精度的栅格级别夜间灯光亮度和公共品提供数据，结合地理断点回归方法，对省际交界地带的边界跳跃效应和边界洼地效应进行了检验。结果发现：第一，省际边界地带不存在显著的边界跳跃效应，尽管两省在全省总体经济发展水平上存在较大差异，但是边界两侧的经济发展水平和公共品提供水平都不存在明显差异；第二，省际边界地带存在边界洼地效应，越靠近边界的地区，经济发展和公共品提供水平越滞后。边界洼地效应在0-20公里内尤为严重。边界洼地效应的存在导致省内非边界地带的经济发展难以辐射到边界地带，从而可以解释边界跳跃效应的不存在，行政区划壁垒对两侧的经济发展融合和经济发展趋同产生了阻隔效应。

省份边界地带的经济发展滞后，反映出行政区划壁垒是阻碍地区间协同发展的一个重要因素，对公平和效率带来了双重损失。第一，边界壁垒的存在使得要素不能跨省自由流动，对边界地区发展的忽视也降低了省份内部的资源配置效率，阻碍了全国统一大市场的形成和地区间产业的有序分工，不利于实现经济协同高效发展，有损经济效率提升。第二，省份之间缺乏合作，使得边界地区的经济发展被忽略，“断头路”、教育医疗水平滞后等现象普遍，明显降低了边界地区的社会福利水平，不利于促进地区间公共服务均等化和地区间均衡发展，不利于共享发展、共同富裕。

行政区划是一种重要的资源，在推进区域协调与融合发展的过程中，应该着重破除行政区划造成的政策壁垒，让行政区划真正成为一种“资源”而不是“负担”。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也提出要“健全区域协调发展体制机制”、推进“市场一体化发展”。本文研究结论表明，促进地区间的区域合作和协同发展，一个重点是打破传统的以行政区划为界线的分割式治理体系，加强省际交界地带的协同发展。政策建议如下：

一是充分发挥地区间协调机制的作用，促进资本、劳动力等要素的跨地区有序流动。例如，推广长三角地区户籍事项证明实现“一网通办”的做法，便利劳动力的充分流动；建设跨省区合作的产业园区，便利资本的充分流动。

二是重点加强省份边界地区的公共品投入，补足长期以来存在的边界地区公共品短板，进一步促进省内基本公共服务均等化。推进省份边界地区的基础设施共建共享、互联互通，利用基础设施便利，进一步促进生产要素的自由流动。

三是以打破行政区划壁垒作为着力点，推进城市群一体化发展。十四五规划纲要指出，要发展壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展。城市群的发展是我国未来发展区域经济和城镇格局的一个重要方向，但城市群通常横跨多个行政区，亟需以打破行政区划壁垒为前提，实现城市群内各省份、各城市间的合作和有序分工，防止边界处被边缘化。利用“轴线发展”和“多中心发展”等模式，更多地辐射边界地带，推动城市群内平衡发展。

四是要加强顶层制度设计。建立健全区域协调发展激励机制，督促省级政府加强对省际交界地带的公共品投入，激励地方政府之间建立合作协调机制。