让行政执法更有“温度”！中山积极推进包容审慎监管改革

为打造一流营商环境，支持市场主体发展，近年来，中山市司法局深入贯彻落实《法治中国建设规划（2020-2025年）》关于“强化重点领域重点监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式”的要求，在全省率先开展包容审慎监管改革工作，推进服务型执法、柔性执法，致力为各类企业发展提供更加包容的制度环境，为中山市营造法治化营商环境赋能增势。

近年来，市司法局通过建立全市行政执法监督信息化管理系统，建立健全“行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核、行政执法公示”三项制度和行政执法案卷评查、行政执法人员资格管理和业务培训制度等系列举措，推动行政执法行为逐步规范，但执法工作中重监管轻服务，重严格执法“力度”轻柔性执法“温度”的现象一定程度上存在。因此，探索包容审慎监管改革，推进服务型执法、柔性执法，不断提高人民群众对行政执法的认可度、信任度和满意度，使人民群众真正感受到每一宗执法案件的公平正义，努力增强人民群众法治获得感、幸福感和安全感，已成为优化营商环境，提升治理体系与治理能力亟待攻坚的问题。

2021年4月，市司法局出台《中山市推行“包容审慎行政执法”工作实施方案》，公布实施免罚清单、从轻减轻处罚清单、免除行政强制清单、免检查清单、行政执法风险评估清单等5类包容审慎行政执法清单事项，并对各单位包容审慎监管事项清单进行规范性文件审查，确保事项清单合法合规。截至目前，全市18个主要执法领域的200余项执法事项纳入包容审慎执法事项清单，共办理减免案件12万余宗，涉及企业1.4万余户次，有效减少了对企业诚信度的负面影响。

包容免罚，多领域实施免罚清单

2019年底，市市场监督管理局印发全市首份《中山市市场监督管理轻微违法经营行为免罚清单》，对法律法规规定的5大类别共27种情形的轻微违法经营行为免予处罚，获得企业一致好评。2021年，我市重点将“四新”经济、市场经营、民生保障等方面的监管事项纳入清单。目前，我市市场监管、生态环境、农业农村、交通运输、城市管理、卫生健康、公安、税务、人力资源和社会保障、水务、文广旅等18个重点执法部门的200余项执法事项实施包容免罚。

纠错容错，交通运输领域全市率先实施免强制清单

交通领域对首次违法行为且未造成严重社会影响或严重危害后果的，给予免除滞纳金的处罚。这一举措为解决行政强制执行领域长期存在的“执行难”问题提供较好的解决范本。

无事不扰，商务领域首创精准检查清单

通过对企业遵纪守法、诚实守信等方面的评判，将监管企业划分为不同的等级，采取不同的监管方式，市商务局在全省首创免检查、减少检查频次事项清单，对符合属于一般监管行业领域、法定抽查事项的法律责任规定最高不超过罚款3万元等情形的市场主体和行业领域可分别免于行政检查、减少行政检查频次。

过罚相当，全领域实施从轻减轻处罚清单

处罚等次严格按照过错程度、损害后果、主观意图等因素综合考量，实现违法行为与处罚等次适当。如中山市人力资源和社会保障局对主动消除或者减轻违法行为危害后果的、受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的、主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的、配合行政机关查处违法行为有立功表现的，给予从轻、减轻处罚。

内部提升，重点领域推行执法风险防范评估清单

各执法主体按照“预防为主、防控结合”原则，对本领域行政执法活动的合法性、社会稳定性及风险可控性进行研判和评估，梳理出本领域的行政执法风险点清单，并预先做好相关防范举措，尽可能降低执法风险发生的概率，尽可能减少因执法行为不当对人民群众合法利益的侵犯。

2022年6月，市司法局印发《关于进一步推动包容审慎监管工作的实施方案》，在2021年推动公布实施包容审慎监管“五张清单”基础上着力推行“免强制清单”、涉企“综合查一次”、非现场执法及“观察期”“包容期”等新型监管举措，积极推动包容审慎监管走深走实，助力中山经济社会高质量发展。

1力推免强制清单

推动多领域实行免强制清单，各行政执法部门依法合理梳理本领域的轻微违法行为不予行政处罚清单，一般违法行为减轻、从轻行政处罚清单，采取非强制手段能够达到行政管理目的免于实施行政强制事项清单，对违法行为情节显著轻微或没有明显社会危害，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不予采取行政强制。市场监管领域公布实施《中山市市场监督管理轻微违法行为不予实施行政强制措施清单》，明确轻微违法行为，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得实施行政强制措施。确需实施行政强制措施的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。

2规范减免责清单

推动各执法单位对公布实施的减免责清单适时开展工作成效评估及动态调整，健全执法流程、执法程序等配套制度，确保减免责清单规范化落实。严守包容减免罚的底线，自然灾害、事故灾害、公共卫生或社会安全突发事件实施的如囤积居奇、哄抬物价等违法行为，以及纳入重点执法领域、潜在风险较大、可能造成严重后果、纠错成本较高的违法行为不得纳入减免责清单。

3强化重点领域监管

根据各执法领域特色和监管需要，各行政执法部门制定适合本领域的事中事后监管规则和标准，统一行业执法标准和尺度，实现监管工作精细化和精准化。探索建立食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训、法律服务等重点领域监管清单，严格规范重点监管程序。

4深化涉企“综合查一次”

在现行“双随机、一公开”工作的基础上，选取信用等级高的企业、涉及多部门检查的企业或者新产业新业态中的重点企业，纳入“综合查一次”企业清单，推动更多检查事项、更多监管主体、更多监管对象的深度融合，更大程度更广范围上实现涉企“综合查一次”。

5推行非现场监管

充分利用信息化手段，运用无人机、监控大数据系统等信息化手段，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管方式。同时，以一体化行政执法平台个性化改造为依托，着力优化非现场执法系统，为各级行政执法主体开展在线实时非现场检查、在线实时制作调查笔录、在线核查电子证照、在线备案、在线告知、在线送达等工作提供技术支撑，全面提升我市执法便民度和监管精准化水平。

6实行差异化执法

市住建、生态环境、应急管理等多领域纷纷建立以信用监管为基础的新型监管机制，依据经营主体信用评价等级实施分级分类监管，合理确定监管对象、动态调整“双随机、一公开”中抽查比例和频次，推进差异化监管。对诚信守法的监管对象，适当降低抽查比例和频次，灵活采取自查自纠等承诺式检查方式；对失信违法的监管对象，适当提高抽查比例和频次。

7不断探索新型监管模式

市市场监管领域率先印发《关于中山市市场监管领域“四新”经济包容审慎监管的指导意见》，对符合国家和省政策导向、有发展前景的新技术、新产业、新业态、新模式等“四新经济”企业，探索实行“观察期”“包容期”监管模式，优先适用柔性监管模式，给予行政处罚或采取行政强制措施前鼓励、指导当事人进行自纠。推行运用说服教育、督促整改、劝导指导、警示告诫、“说理式”执法、告知承诺等非强制性的、多元化的监管方式履行行政监管职责，实现行政监管既“无事不扰”也“无处不在”。市交通运输领域积极探索推行“说教式执法”，向当事人摆事实，析利弊，讲道理，通过讲清违法事实认定的“事理”，讲准适用法律法规的“法理”，讲明使用处罚自由裁量权的“道理”，讲析是否采纳当事人陈述申辩意见的“情理”，向当事人说明违反法律法规的客观事实，作出行政行为的法律依据、适用罚则、自由裁量情况，集中体现处罚与教育相结合的原则，增强执法说服力，发挥更好警示教育作用。（法润中山）